副市长兼任市城投公司董事长、副区长或财政局长任区城投公司总经理

　　内蒙古赤峰：官员在城投公司兼职成惯例

　　李慧敏、许浩

　　地方主要领导兼任当地城投公司法人代表似乎已成约定俗成的惯例。

　　近日，佳木斯市国土局原局长宋学英在狱中写下《自述》，披露他曾在市领导的指示下，为新时代城投公司违规发放国有土地使用证，令其融资骗贷数十亿元。而该城投公司的董事长，即由市长直接兼任。

　　佳木斯案例并非孤例。《中国经营报》记者调查发现，内蒙古赤峰市城市基础设施投资开发有限公司(下称“赤峰城投”)2001年成立至今，其历任法定代表人均为该市副市级以上官员。而赤峰市辖各区的城市基础设施投资公司，法人代表亦均为各区政府官员。

　　在赤峰市已经习惯的官员在企业兼职现象，却严重违反了我国的有关法律法规。例如，早在2004年，中纪委、中组部就联合发布《关于对党政领导干部在企业兼职进行清理的通知》规定，党政领导干部不得在企业兼职。自2006年1月1日起施行 《公务员法》第53条第14款规定，公务员不得从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务。

　　专家表示，地方政府官员在企业兼职，不但破坏了市场经济规则，还使得政府职能错位。兼有政府和企业双重性质的城投公司在公司定位、管理体制、运作方式等方面存在法律风险。兼职官员一手掌权，一手抓钱，极易导致大的腐败发生。

　　就赤峰城投公司现状、行政机关的领导到国有企业兼职的法律依据、其在国企担任职务是否同时领取企业的薪酬等问题，记者致函赤峰市委宣传部，希望能采访到赤峰市副市长、赤峰城投董事长、法人代表于文涛，然而截至本报发稿，并未获得回复。

　　官员兼任城投公司法人代表

　　“我们董事长于文涛是副市长，在政府办公，不在这里办公。”7月16日，赤峰城投一位办公室工作人员告诉记者。

　　2012年4月12日赤峰市第五届人民代表大会常务委员会第三十五次会议通过决定任命于文涛为赤峰市人民政府副市长。而2014年赤峰城投的债券募集说明书则显示，于文涛还兼任赤峰城投的法人代表。

　　公开信息显示，赤峰市城市基础设施投资开发有限公司2001年设立，是经内蒙古自治区人民政府批准、按照现代企业制度和《中华人民共和国公司法》组建的国有独资公司，是经赤峰市人民政府授权作为赤峰市国有资产运营和城市建设融资投资建设主体。公司的经营范围是城市基础设施项目投资、经营管理，注册资本3.69亿元。

　　而今，赤峰城投系赤峰市唯一一家集城市基础设施建设、投融资、经营整合城市资源为一体的综合性国有资产经营公司。下设7个全资子公司，经营范围已拓展至基础设施建设、地产开发、会展酒店、文化娱乐、广告经营、公共交通等多个领域，形成了比较完善的内部管理体制和母子公司管理体制。

　　“赤峰市城投公司从成立开始，法人代表就是副市级以上的官员兼任。”有知情人士透露，这些官员的兼职任命应该属于政府行为，所以“大家认为理所当然并无不妥”。

　　经过信息梳理，记者发现，2010年，赤峰城投董事长李学玉为时任赤峰市委常委、常务副市长；总经理姜惠君为时任赤峰市新城区建设指挥部办公室副主任。

　　而赤峰城投 2012年的年度报告的报告人则为时任赤峰市委常委、市人民政府副市长包振玉，后调往锡林郭勒盟，任盟委委员、行署常务副盟长。

　　“赤峰市下辖三个区的城投公司，总经理也都是官员，不是副区长，就是财政局长。”上述知情人表示。

　　据了解，赤峰市下辖三个区红山区、松山区以及元宝山区均设有城市投资公司。

　　记者注意到，2012年赤峰市红山城市基础设施建设投资有限公司(下称“红山城投”)的第一任法人代表为郭玉强，时任红山区副区长，郭的继任者为红山区财政局局长刘金福，据了解，刘同时还兼任另一家企业赤峰康居房地产开发公司的法人代表，该公司简介称这是一家集生产、加工、销售安装于一体的综合性企业。

　　而红山城投是由赤峰市红山区人民政府授权赤峰市红山区经济和信息化局出资设立的国有独资公司，于2008年10月27日注册成立，初始注册资本为1000万元。作为城市基础设施建设及经营主体，目前形成了以授权区域内城市基础设施建设、土地整理开发为核心，城市供热、物业管理、宾馆服务、城市棚户区改造等为延伸的多元化业务体系。

　　元宝山区城投公司赤峰赤元城市基础设施投资开发有限公司(下称“赤元城投”)于2007年成立，注册资本1.5亿元，总经理为刘万虎，为元宝山区时任常务副区长。公司主要经营城市基础设施项目投资经营管理。

　　松山区于2010年6月设立了赤峰中冶基础设施投资有限公司，总经理杜文革为松山区发改委副主任。

　　而赤峰市乃至下辖各区的城投公司多在城市扩大规模，城市规划发展战略逐步开始落实的背景下设立的。

　　2001年赤峰市明确了城市建设“西移北扩”的发展思路。赤峰城投在同年经内蒙古自治区政府批准设立。媒体报道显示，从2002年开始，赤峰市国土资源、建委、计委、银行等多部门共同协作，启动了新城区建设的三大支点——规划、融资和征地，彼时，赤峰城投开始发挥作用。

　　2009年，赤峰桥北组团开发正式动工，在此前一年，红山城投成立；2007年《元宝山区总体规划》编制完成，同年4月，赤峰市资源型城市经济转型开发试验区开发区总体规划通过，同年赤元城投成立；松山区城投也是在松北开发的背景下设立的。

　　在职官员企业兼职违法

　　北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安教授认为，政府在职官员在企业兼职属于违法行为。历年来，国家相关部门曾多次禁止官员在企业兼职。

　　2004年，中纪委、中组部联合发布《关于对党政领导干部在企业兼职进行清理的通知》规定，党政领导干部不得在企业兼职。

　　自2006年1月1日起施行 《公务员法》第53条第14款规定，公务员不得从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务。

　　此外，《公务员法》与《行政机关公务员处分条例》等法规对党政领导干部企业兼职现象也有着明确规定，给予记过、降级或撤职处分；情节严重的，给予开除处分。

　　虽然法律明文禁止，但是，官员在企业兼职的现象仍然十分普遍。

　　城投企业则是我国市政基础设施行业市场化改革的产物。1991年，国务院进行新一轮政府投融资体制改革，要求地方政府不再直接负责基础设施建设，而是将其公司化运行。

　　城投公司是地方政府进行国有资产运营和城市建设融资投资建设主体，掌握着大量国有资产。同时也是地方政府市场化融资的主体。

　　2009年3月，央行[微博]和银监会联合提出：“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。”这使得城投公司成为了地方政府投融资的金融平台。

　　经济法专家、中国政法大学教授李曙光认为，政府的核心职能是为社会提供公共产品和服务，而企业是市场经济的主体，是赢利性组织。地方政府官员在企业兼职，不但破坏了市场经济规则，还使得政府职能错位。

　　李表示，由于我国的经济体制改革还没有彻底到位，导致有效的政府投融资体制和国有资产运行管理机制尚未形成。兼有政府和企业双重性质的城投公司在公司定位、管理体制、运作方式等方面存在法律风险。

　　官员公司兼职是一手掌权一手抓钱

　　长期从事非诉、金融法务的律师林宗兵认为，一手掌权，一手抓钱，极易导致腐败发生。

　　作为地方政府融资平台，城投公司主要通过发行债券和银行信贷进行融资。城投公司由政府设立，实际是依附于政府的附属单位，普遍存在着高层管理者与政府关系密切、商业化运作程度不高、经营机制不规范、信息披露不透明、监督困难等问题，为滋生腐败提供了土壤。此外，地方土地的过度开发和担保，甚至造假。

　　林宗兵认为，很多地方是市级领导在城投公司兼职。既是市长也是董事长。一位市长代表公司去往国土、建委等部门办理审批手续，作为下级的各局领导怎么敢不开绿灯？这就导致城投公司在融资过程中出现大量不合规甚至假造的问题。

　　“市长、区长、财政局长兼任企业董事长、总经理，城投公司在进行各项审批的时候，哪有不通过的道理？”上述知情人表示，市长、区长来协调城投公司涉及国土、规划、发改委乃至银行等各部门的工作，自然顺理成章。

　　记者注意到，赤峰市区两级城投公司，都具有基础设施建设、棚户区改造及安居工程建设等职能，多在城市扩大规模，城市规划发展战略逐步开始落实的背景下设立的。

　　近日，佳木斯市国土局原局长宋学英在狱中写下3万多字《自述》。宋提到，他曾在市领导的指示下，为佳木斯市国有企业——新时代城投公司违规发放国有土地使用证，让其融资骗贷数十亿元。

　　国家审计署报告称，2010年11月22日，佳木斯市政府为融资需要，违规为4宗集体土地发放国有土地使用证，总面积178万平方米，设定住宅、商服用途，虚假出让给佳木斯佳和投资，获取贷款4.5亿元。