文 《法人》记者 吕斌

　　上海自贸区的成立，勾起了其他省市的“自贸区幻想”。然而，这种幻想似乎仍停留在当前中国遍地开花的“经济开发区”发展模式上。如何避免走同质化、低效率、产业优势无从建立的“开发区老路”，无疑是自贸区首要逾越的难题。下一步怎么办？中国需要怎样的自贸区？成为从中央到地方、从学界到业界都在思考问题

　　物极必反，事急必乱，当前国内“自贸区热”便是一例。

　　6月初传出“中央暂停自贸区申报”的消息，终于给各地如火如荼地进行规划的自贸区热潮降了温。据有关资料显示，除已经获批成立的上海自贸区之外，国内至少还有广东、天津、青岛等在内的二十多个省市相继提出了申报自贸区的设想。

　　自贸区申报，有多少是科学的？有多少是为了政绩和优惠政策？又有多少是同质化的？成为当前各界亟须反思的问题。

　　整体而言，国家对于自贸区战略的实施，大方向是对的；但在实际操作中，一些地方却步入了误区。据观察，各地争相申报自贸区，无非出于几点理由：一是地方经济发展需求，二是觊觎自贸区带来的政策优惠，三是地区间博弈与竞争的考量。

　　但无论从何种目的出发，都不应以牺牲效率和市场机会带来的同质性发展为代价。面对自贸区的诱惑，各地应该以更为前瞻的目光审时度势。而对于一些地方来说，盲目申报自贸区，不仅不能促进经济发展、产业转型，反而可能带来严重的财政负担、产业错位与规划偏差，甚至再现“空城”。

　　如此看来，暂停一拥而上的自贸区申报，重新定位自贸区使命，恰逢其时。

　　一拥而上“自贸区热”

　　作为改革试点，尤其是制度创新的试验田，自贸区被赋予了划时代的意义。此外，设立自贸区可能在相当程度上促进地方吸引外资，带动GDP的增长。

　　不少省份正是看中了这一点。而在上海自贸区成立不久后召开的十八届三中全会，在《决定》中也明确指出，“要在推进现有试点基础上，选择若干具备条件地方发展自由贸易园（港）区。”

　　《决定》中的表述，让外界看到了国家层面对自贸区的重视，于是乎，“上马”自贸区很快成为各地竞相追逐的目标。

　　继上海之后，天津和广东设立自贸区的呼声最高。

　　相关消息显示，天津的自贸区申报具体方案已上报国务院。天津致力于在面积10平方公里的东疆保税港区设立自由贸易港区，而东疆保税港区是国务院确定的中国北方国际航运中心和国际物流中心的核心载体，并给予其多方面的先行先试政策。但有报道称，目前东疆保税港区的一些试点进展缓慢。

　　而广东省省长朱小丹近期亦向媒体证实，广东省政府就申报自贸区给国务院的请示已经正式上报，广东计划联合省内三大新区——南沙、前海、横琴组成自贸区共同体，申请设立国家自由贸易区，并将其定位为“粤港澳自由贸易区”。

　　除广东和天津外，还有多个省市对申报自贸区跃跃欲试。毗邻日韩的青岛，打出了“中日韩自贸区”的名号；而与台湾一水之隔的厦门则计划成立“对台自由贸易园区”；靠近东盟的广西希望打造“中国-东盟自由贸易区”；地处内陆的重庆则在探讨设立“内陆自贸区”。

　　据媒体不完全统计，在2014年各地方政府工作报告中，明确写到要申报自贸区的多达二十余个。

　　自贸区的概念最早于20世纪50年代由美国提出，是指在关境以外划出的，对进出口商品全部或大部分免征关税，并且允许港内或区内进行商品的自由储存、展览、加工和制造等业务活动，以促进地区经济和对外贸易的发展的一个区域。

　　目前，世界上约有1200个国内自由贸易区，已成为所在国家和地区发展自由贸易、推行贸易政策的重要工具。美国拥有约260个自由贸易区，是世界上设立自由贸易区最多的国家，几乎遍布美国的主要港口城市。

　　“自贸区只要国家批准了，肯定是有利条件大于不利因素，所以它一定会促进社会经济的发展、对外贸易的发展以及与世界各国合作往来的发展。”中国社科院经济研究所研究员、区域经济专家徐逢贤在接受《法人》记者采访时说，自贸区如果获批，一方面可以在若干年内在一定范围内获得免税等优惠政策，另一方面在土地审批等程序上也会比较简单。这对于地方来说，是有吸引力的。

　　但徐逢贤也认为，自贸区数量若进一步扩大，必须在一些发达经济体的经济处于恢复正常、稳定发展的前提之下，否则就是很不合理的。自贸区的审批，不可能每个省都有。

　　而河海大学区域经济研究中心主任刘奇洪亦认为，从国家层面来讲，未来不可能仅仅有一个上海自贸区。上海自贸区作为一块试验田，未来如果运转良好，不排除在华南、环渤海、东南沿海甚至云南、新疆等内陆省份设立自贸区。

　　“暂缓”非“叫停”

　　“国家并不是叫停自由贸易区，而是要等上海取得经验后，再在符合条件的地方推广，是这么一个概念。”徐逢贤对《法人》记者强调，此次中央暂停自贸区申报，并非“叫停”，而是“暂缓”。现在上海自贸区刚刚成立，运行得还不充分，那么对于其他地方的申请，中央暂时还不批。

　　徐逢贤介绍说，目前世界发达经济体还未完全从经济危机中走出，经济增长和贸易额还没有恢复到过去的增长速度。更为重要的是，在发达国家的对外投资中，中国的吸引力在下降。而上海自贸区作为试点，其经验还远未成熟，在这种背景下，国家暂停自贸区申报，有深层次的考虑。

　　中国目前只设立了上海自贸区一家，而从《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》来看，上海自贸区主要的利好政策预期有：一、拟开放人民币资本项目；二、构建离岸金融中心；三、或推15%企业所得税优惠；四、贸易领域监管模式创新；五、探索建立负面清单管理模式，一种准入前的国民待遇尝试。因此不难想象，多个省份对自贸区的跃跃欲试，有其背景所在。

　　在长期关注自贸区金融制度创新的中国银行业协会银行家孙天宏看来，自贸区设立的最终目的，绝非一个地方的经济，而是整个国家产业价值、和国际打交道的水平的提高，以及思想的变化。

　　“一些地区申请自贸区，应分析其对外贸易的层面和范围等多种因素，具备条件的才可以申请，不能随便申请。”徐逢贤坦言。

　　“问题的关键在于制度创新，这一点监管层面必须考虑，而不是说大家仅仅看到它的好处。”刘奇洪还告诉《法人》记者，自贸区设立的另外一个意义在于可以推动人民币的国际化，在相当情况下，自贸区是整个国家的战略考量，而不仅仅是为了推动地方的经济和贸易发展。

　　“所以很多经济发达省份提出自贸区的申报，不一定符合国家战略，例如有些城市是强在制造业，而自贸区则主要在金融方面、人民币国际化等方面做出探索。”刘奇洪认为。

　　“不能从本地区来着想。”长期关注自贸区金融制度创新的中国银行业协会银行家孙天宏在接受《法人》记者采访时也一再强调。

　　目前，一些地区仍存在“特区经济情节”，习惯于成立经济特区来获得优惠政策以及吸引投资，以推动地方经济增长。尽管从多个省份申报自贸区的规划来看，也都结合了本地优势和经济特点，谋求有特色的自贸区发展之路；但多位专家均表示，整体来看，目前的自贸区申报，基本仍是过去多年模式的重复，并无太多新意可言。

　　“现在好多地方都抢着申请，那就是地方政府的急功近利的行为，希望通过成立自贸区，可能对这个城市的投资、招商引资带来好处。但在国家层面来讲，肯定不是这么考虑的。”刘奇洪亦认为，此前国内曾出现过“开发区热”“保税区热”等多轮热潮，后来很多地方搞成了“四不像”。

　　“国家的‘叫停’有其必要性，是避免走以前的老路。”刘奇洪告诉《法人》记者。

　　“自贸区”误读

　　对于国家来说，自贸区制度创新试验田的意义重大，但对于地方来说，往往更看重现实的利益，希望借自贸区带来高端商业服务、金融服务、物流等产业的大发展。

　　面对地方的“误读”或“曲解”，除暂停之外，重新审视自贸区定位，让地方搞清楚国家层面上赋予自贸区什么样的职能，如何看待自贸区的作用、是否有必要申请自贸区、需要怎样的自贸区，也是当前的重要工作。

　　“我相信，随着世界经济的恢复、稳定的增长，经济和贸易量还会增加，吸引外资的力度也会增加。那个时候，中国自贸区的数量会逐步提高。”徐逢贤对于自贸区数量的增加持乐观态度，但他同时表示，自贸区数量的增加，一定要在具备成熟经验的基础上，否则贸然审批会引起其他副作用。

　　“目前的自贸区申报，说老实话还真没有把事情弄明白。”上海财经大学自由贸易区研究院院长赵晓雷对《法人》记者表示，从各地反应来看，很多地方实际上并未仔细研读国务院的方案，十八届三中全会及全国两会中关于自贸区部分的内容、领导人讲话等，也未能好好领会。

　　“就好像只让中央给政策，然后圈地搞搞经济特区。”赵晓雷说，“自己在一些地区做报告时经常被问‘你们上海那个自贸区建了半年也没见有什么产业优惠政策？也没见挖坑、没见盖大楼？’”

　　赵晓雷的回答是：“没有，一切和原来一样。”

　　“他们就理解错了。事实上无论资金方面还是政策方面，中央没有给上海特殊的优惠，自贸区本来就有严格的界定，就不是搞政策洼地。”赵晓雷告诉《法人》记者。

　　“改革从哪里改，我们要明确这个方向。”孙天宏也认为，自贸区不能走原来的老路，如果方向不明，改革就要停下来。上海也应逐步改革，形成样本，再推广开来。

　　“自贸区的试点不可能很多，这是一个前提。”徐逢贤也对《法人》记者表示，自贸区的设立，一定要符合国家的宏观调控，符合整个国家的经济发展方向。东部沿海已经有了上海自贸区，南部的海上丝绸之路也可以设立自由贸易区，而对于西部来说，欧亚大陆桥的存在使得西部对外开放的意愿日益强烈，在西部边境地区设立自由贸易区将成为一种可能。

　　刘奇洪则认为，上海自贸区目前以金融创新为主要定位，探讨良久的“负面清单”也主要集中于金融领域，而国家历来对金融比较慎重，所以自贸区的制度创新尽管有对效率、时间的追求，但仍以“审慎”为主要基调。

　　推行自贸区应分为四个阶段

　　自贸区作为“试验区”，必然有其风险所在，相较之下，对于自贸区的申报，就要比以往的“开发区”等施以更加严格的标准和更为苛刻的论证。

　　从初期开始，自贸区的设立原则就极为鲜明，制度创新是其使命所在。但如何让初衷成为现实，上海自贸区怎样才能担此大任，成为制度创新的试验田，并将经过检验的好规则推广到其他地区？

　　孙天宏认为，试点的模式、方法要有多种探索，甚至可以不让政府参与，依靠产业内的企业自己的力量，比如成立银行业专家委员会，摸索和试验更适合金融业的制度创新。

　　“不能政府拍脑袋做决定，我们以前拍脑袋的事情太多了，自贸区是一个很复杂的过程，企业之间上下游怎么转，以后怎么转，税收怎么转等，很多东西还是在表面上，理论上说得比较多，实际上操作起来不是那么好操作的。”孙天宏告诉《法人》记者。

　　在孙天宏看来，其他地区设立自贸区之前，首先要完善上海自贸区的建设，包括应该设立哪些机构、实行哪些政策、最终达到什么目的等；其次，要能带动整个产业的发展，不光是上海的相关产业；第三，能带动我国和国外的合作，形成一些亮点。

　　“但是现在，我们的改革第一个阶段没有达到目的，包括上海自贸区相关制度的完善，在操作方面还没有做好。”孙天宏认为，自贸区发展的脚步应该放慢一点，先把内功做好，目前我国的资本市场尚未完全放开，不是搞个自贸区就可以和美国竞争的。

　　多位接受《法人》记者采访的专家认为，地方对于自贸区的追捧无可厚非，但必须审时度势，定位好自身的发展方向。既要体现改革和制度创新的特点，又要从各地实际情况出发，把握国家整体战略。

　　“自贸区搞了肯定是好的，但具体搞几个，还得从长远来看。”孙天宏认为，自贸区的推行应分为四个阶段：第一个阶段在上海做；第二个阶段在上下游企业之间做；第三个阶段作为国家战略推广；第四个阶段推动整个国家跟国外的经济合作。孙天宏认为，自贸区不必在全国推行，搞“五个”是较为合适的数量，且模式应各有侧重。

　　“首先要清楚自贸区要以多种方法试验，其次要知道自贸区究竟要朝哪里发展，并把它定下来。”孙天宏说，在自贸区试验初期，两个重要的目标是形成官员思想上的变化以及重商的氛围。

　　“自贸区热”后冷思考

　　越来越长的自贸区申报名单，让我们有理由相信，中央的暂缓决定及时且必要。

　　通常的观点认为，上海自贸区成立半年有余，进度并不尽如人意，很多试点工作仍处于摸索阶段，若如初衷般形成一套可复制、宜推广的制度经验，可谓前路漫漫。

　　在这种情况下，大批省份高举申报大旗，显然有违国家初衷，与自贸区应有的定位也并不相符。

　　在徐逢贤看来，改革并不仅仅在于成立自贸区，只要定位合理、管理科学、投入适当，不成立自贸区一样可以发展经济。

　　“作为自贸区，是国家有关部门掌握的，不是地方掌握的。每一个自由贸易区的建立必须经过科学的论证、环境的分析等等，认为其科学、合理、有前景，国家才会批准。”徐逢贤告诉《法人》记者。

　　赵晓雷亦认为，从目前一些省市披露的自贸区申报方案来看，基本都结合了自身的优势，相互之间也有错位。但这些优势大都是地方的传统优势，即使不申报自贸区，也完全可以利用好这些优势，寻求更好的经济发展。

　　“这些事其实都可以做，不一定要先挂个牌子，这个牌子是形式上的东西。如果真正做了这些事情，也可以以开放促改革。”赵晓雷说。

　　“负面清单看上去简单，实际上浓聚了我们改革的新思想、新思路。”孙天宏表示，制度的创新要求市场真正能起到决定性的作用，过去政府的权利比较大，对市场的干预也较多。而负面清单的意义，实际上就在于政府应作为有限的政府，要在自己的权限内行使职权，这是改革第一步。

　　目前，全球经济形势并不乐观，多边贸易体制遇到重重困难，中国作为世界制造业基地的地位也遭遇挑战，中国的竞争优势已经出现下降的趋势。这一背景之下，新一轮改革和开放早已启动，“向改革要效益”成为发展的主流观点，而有关自贸区建设的一系列设想都是基于这种主流观点产生的。

　　“顶级战略很重要。”刘奇洪说，自贸区的设立必须符合国家整体经济战略的考量，正如人民币国际化不可能一下子实现，需要以双边开发为基础，在一定区域范围之内，一步步走向全球。

　　而自贸区所涉及的以制度创新为主要内容的开放空间到底有多大？底线在哪里？一直存在争议。有观点担心步子过大会失控，也有观点担心步子小了就失去改革意义。但无论如何，改革是主基调，当务之急是提高开放的层次和水平，包括体制、机制、法制等方面的脱胎换骨。而关于步子快慢的争论，也需要尽早得出答案。

　　“好的东西在制度上需要创新，而创新需要探索，不可能还没搞明白，国家一下子就放开那么多，否则未来的监管会带来很大的风险。”刘奇洪认为，很多地方申报自贸区是站在自己局部的利益考虑，过多关注到自贸区可能对地方经济带来的好处，而很少看到制度创新的意义，这种误区必须得到纠正，今后自贸区申报的道路才不至于走歪。