不动产登记的公私之辩

　　刘波

　　近年来任何与反腐败可能搭上关系的话题，都会迅速牵动公众的敏感神经。比如在5月，瑞士银行严格的保密制度被相对打破，外国人账户信息得到分享。一个在外国并不具有多少爆炸性的消息，却激起了中国人的强烈关注，但事实是这样做的主旨在于压缩国际逃税空间，与反腐关系不大。但哪怕只有些微的可能对反腐起到促进作用，舆论就会密切追踪，新的《不动产登记条例(草案)》报送稿中据称出现的“以人查房”规定，就是最新的一例。

　　媒体曝光的该条例相关内容是这么写的：“国家实行不动产登记依法查询制度。权利人、利害关系人以及取得权利人同意的单位和个人可以申请查询、复制登记信息。此外，人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、纪检监督机关等有权查询与调查，处理案件有关的登记资料，不动产登记查询的具体办法由国务院国土资源部门起草。”对照一下2007年施行的《物权法》第18条的规定：“权利人、利害关系人可以申请查询、复印登记资料，登记机构应该提供。”对比可见，不动产的依法查询制度是已经存在的，条例对于查询的主体只是增加了一个“取得权利人同意的单位和个人”，但从法意的角度理解，《物权法》第18条也不构成对这类主体的否定，因为查询权本身就是一种私权，是权利人可以以意思表示来授权的。所以，曝光的内容并没有对现行制度作出太多的突破，舆论对“以人查房”开放的期待有一种一厢情愿的意味。

　　在所有公共政策问题上我们都必须高度重视“公域”和“私域”的界分，而房产登记查询完全处在“私域”的范围之内，这是理解法律制度为何必然是“以房查人”而不是“以人查房”的关键。

　　房屋查询登记是《物权法》上不动产登记的一种形式，其基本功能是降低交易双方的信息不对称性和交易成本，因为在交易时，意欲购买或者租赁房屋的人必须要了解房屋的权属状况才能避免遭到欺诈。因为不动产通常是价值高昂的重要财产，因信息不明导致的交易损失过高，所以才在政府设立的登记机构登记，并由其向交易者提供查询服务。查询虽然是在政府机构进行的，但它是附属于私人之间的交易的；甚至在西方国家，房屋登记机构还可以是非政府的中介机构。交易的核心是物而不是人，只有房屋权属才关乎交易便利，而交易者的其他财产状况则与之无关。保证交易安全并不意味着必须要了解其所有房产，就像交易者不能随便地查询他人的银行账户存款数目一样。所以房地产查询必然是“以房查人”，就是明确房屋的权利归属。

　　而反腐则是一个“公域”的命题，它承担着查处违法犯罪、改善政府治理等公共目标，涉及的是政府与公民之间的关系。现在世界范围内普遍实行的官员财产申报和公开制度，是人类社会治理博弈演化过程中不断吸取经验而构筑出来的一种制度，因为官员拥有强大的权力从而具有相应的以权谋私的动机和频率，所以他们享受的财产隐私保护就逐渐地被剥夺，并被证实为一种对全社会更为有利的制度安排，而且逐渐得到了官员本身的接受。因为分属“私域”和“公域”，所以房产查询和官员财产公开是存在依据、价值取向完全不同的两个领域。在官员财产公开得不到推动的情况下，指望通过前者来实现后者的功能，最终的结果很可能令人失望。

　　不过这么说并不意味着不能对中国目前的房屋查询制度做一些改革，从而使之在客观上帮助反腐目标的实现。因为中国目前实行的将查询主体局限为权利人和利害关系人的做法，是仿照德国的模式，而这并不是唯一做法，像意大利、法国、俄罗斯等都规定任何人都有权向登记机关获知不动产登记信息。这其实是更充分地发挥了房屋登记的公示功能，因为像利害关系人这样的模糊概念有时是不好界定的，由房屋登记机关自行认定反而为其提供了寻租机会，不利于交易自由的实现。或者也可以采取折中做法，就是任何人都能查询房屋的所有权人是谁，但要获得更详细的信息、复印登记资料，则需证明自己是利害关系人。这两种做法都不能实现完全的“以人查房”，但只要查询者有足够的耐心，要查明一个人的房产情况都有了更大可能。而且这与“公域”、“私域”界分也不冲突，因为二者的边界、隐私保护的边界，是可以由法律的演变来重塑的，只要社会各界就此达成共识。

　　有网络调查，显示大部分网民都支持“以人查房”，这种民意本身是制度建设所不能忽视的，我们不能因为这种呼吁和现行法律规定稍有不合之处，就用“民粹”等标签去指责它。因为现实的问题是，一些地方政府正在强调对查询的约束，现在需要警惕的是“权利人、利害关系人”这样的限制遭到滥用，本来合理的“公域”、“私域”划分被当做政府拒绝监督的挡箭牌。在中国现实中，危害最大的始终是公权力的滥用，而不是公民的诉求表达不够“专业”。

　　不过，一个总需要普通公民自己去费心费力揪“房叔”、“房嫂”的治理方式归根结底是低效和不正常的，必须转化为公民就反腐向政府问责，并能约束政府履行责任。反腐的核心问题始终是政府的政治意愿和重视程度，而不是信息是否统一这样的技术性问题。没有任何技术问题阻碍司法机关为反腐目的而通过合法手续和程序去查明可疑官员的房产，关键只在于政府选择作为还是不作为。公众呼吁放开“以人查房”，在细节上或许对现行法律下“公域”、“私域”的差异有所忽视，但作为一种特殊的施压方式，也不能抹煞其在中国的特殊环境下，在大方向上对于推进中国反腐建设的意义。

　　(作者为资深财经媒体人)

　　新闻回顾

　　不动产统一登记

　　“不动产统一登记”也叫做“物权公示”，把不动产物权记载在国家设立的不动产登记簿上，如遇争议，人们能够很方便地从不动产登记簿的记载来确定和保护权利。我国现有的不动产登记体制始建于改革开放初期，最初从林业登记开始，逐步发展到土地登记、房地产登记等，在一些地区还建立了农村耕地和农民宅基地登记。“不动产统一登记”的推行，将彻底改变这种多部门登记的状况。

　　5月7日，国土资源部办公厅下发了《关于在地籍管理司加挂不动产登记局牌子的通知》。《通知》明确，在国土资源部地籍管理司加挂不动产登记局牌子，承担指导监督全国土地登记、房屋登记、林地登记、草原登记、海域登记等不动产登记工作的职责。

　　不动产登记局挂牌成立，意味着建立实施登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”的不动产登记制度有了组织保障。

　　2013年11月20日，国务院第31次常务会议已明确要求整合不动产登记职责，将分散在多个部门的不动产登记职责整合由国土部一个部门承担，理顺部门职责关系。

　　今年以来，国家推进不动产登记工作的进程加速。1月21日，中央编办发布了《关于整合不动产登记职责的通知》，通知明确规定，不动产登记职责整合后，按照人随事走的原则，适当加强国土资源部相关机构和人员，在国土资源部地籍管理司加挂不动产登记局牌子。

　　国土资源部还给出了不动产统一登记制度时间表。在2018年前，不动产登记信息管理基础平台投入运行，不动产统一登记体系基本形成。此外，备受瞩目的不动产登记条例也将在6月底前出台。

　　另据湖南省国土资源厅6月10日透露，湖南决定在长沙浏阳市、常德澧县、怀化芷江侗族自治县先行开展试点，日前已下发通知要求各试点县市抓紧研究制定具体试点工作方案。(据新华社)