十年来最大力度的一次国资改革启动在即，但对国资委来说，这像医生给自己开刀，它能否完成这个看起来几乎不可能的任务

　　本刊记者 陈曦  袭祥德

　　作为中国112家大型央企的管理中枢，北京西便门桥下的这幢白色建筑貌不惊人。从桥下绕进一条小路，并获得一个陈旧的传达室批准，方能进入国务院国有资产监督管理委员会(以下简称国资委)。

　　拥有400多位员工、18个局的国资委一直是中国最有权势、管理最多财富、并时常受到舆论抨击的部门之一。现在，它更成为新一轮改革的风口浪尖和前沿阵地。

　　“大家都在看国资委在这个特殊节点的表现，上海国资二十条出来之后，好些人打电话问，国资委的方案什么时候出？”国资委研究中心主任助理王志钢告诉《中国企业家》。

　　十八届三中全会闭幕至今，在管资本、分类管理和混合所有制大方向明确后，国资委并未迅速推出一个完整的深化国有企业改革方案，这令许多人失望。

　　与之相比，学界与民间对这一轮改革的议论沸沸扬扬，“各种各样的说法太多了，有支持央企不断减持股份的，有反对的，也有摩拳擦掌的。”一位国资委内部人士说。

　　2014年，无论对国资委，还是对央企而言，国资改革突然成为一个敏感话题，接受采访的许多人对本刊欲言又止。这似乎显示，一旦涉及到产权的定性问题，涉及到国退民进或国进民退，决策者、学者、企业乃至普通群众仍然弥漫着复杂情绪。

　　把相对停滞的国企改革再次提上日程，是新一届国家领导人激活经济的突破口。问题是，改革如何推动？多大的尺度？在现实中牵涉各方利益，国资委自身更需要与央企建立一个适应要求的新关系和新秩序。

　　“这其实是国资委在革自己的命，你想它出台方案的速度能快吗？” 一位央企中层干部直言不讳，管资本的本质就是让国资委从央企具体管理中退出来。在他看来，这些年国资委除了管得越来越多，越来越细，很难对央企发展有更多帮助。

　　新一轮国资改革，对刚上任的国资委主任张毅是个烫手山芋。自2003年成立，国资委在不断自我强化中度过了十年，他之前的三任主任李荣融、王勇、蒋洁敏，一位退休、一位升职、一位腐败落马。国资委一把手的不同命运，也在一定程度上折射着这个机构面临的错综复杂的改革环境。

　　上述国资委人士至今记得蒋洁敏入主国资委的场景。“我们收到的短信上都说，蒋洁敏已经被双规了，结果还是看到蒋过来上班。”他对《中国企业家》说，蒋这个事儿出来，很多央企觉得挨了一个大嘴巴，但不知道这大嘴巴是谁煽的。

　　理论上，通过大规模实施混合所有制，未来国企、民企的楚河汉界不会再泾渭分明，而是你中有我，我中有你，这将极大地改写国企的股权结构与秩序，用更少资本撬动更大的资源，但怎么管好资本，对国资委来说，风险很大。

2013年央企、地方国企利润占国企总利润对比

　　“大家都知道民营企业很厉害，跟老鼠搬家一样就给你搬走了，在这个过程中你怎么利用了它这种市场反应机制，同时又能保证资产安全，对监管人是一个巨大的挑战。”王志钢说。

　　在国资委具体方案未出台情况下，混合所有制已开始了自下而上的探索。“我们正在与一家央企合资开发矿山，并希望借此在混合所有制方面有所突破。”一家民营矿业公司总裁告诉《中国企业家》，但他拒绝透露这家央企的名字。

　　几乎同时，中国石化宣布，油品销售业务将引入不超过30%的民营资本；国投信托也宣布以增资扩股方式引入泰康人寿和江苏悦达作为战略投资者，而珠海格力集团尺度更大，将出让49%的股份引入战略投资者。上海、广东、山东、重庆、安徽、江西等多地都已出台试点方案布局国资改革。

　　国资去哪儿

　　70岁的李荣融作为国资委第一任主任，仍偶尔出现在媒体视野中。他最近一次引起外界关注是在2013年底的一次会议上。他说，国有资本在国企中股份占比可以降至20%左右。110多家央企母公司里，除了少数关系国家安全的，其它绝大部分都应该实行混合所有制。

　　同一场合，国务院发展研究中心企业研究所副所长张文魁甚至说，大型国有企业可通过混合所有制，渐进实现民营化。

　　在深化改革大形势下，受西方经济理论影响颇深的张文魁和国资委首任舵手李荣融，曾经黯淡的对于国资改革的野心似乎复燃了。

　　2010年，李荣融带着遗憾告别国资舞台。遗憾一，对于央企发展居功至伟的他没有获得进一步晋升的机会；遗憾二，他郑重承诺到2010年央企数量减少到80至100家的目标没有完成，尚余123家。

李荣融

　　不过，李荣融离任之前布了一个棋子来兑现承诺，这是一家由前宝钢集团董事长谢企华掌舵的资产管理与经营公司——国新控股。据说，当时李荣融的想法是，将22家较弱央企一并装入国新，再重组一家央企，这样就实现了央企减少到100家的整合进程。

　　“当然，装到筐里不是重组，因为没有好方案，先搁在这，由国新代管，面上央企减少了22家，对外界和上面有个说法，同时又不真正伤筋动骨，不打散就可以进一步研究怎么操作好。”一位曾经的参与者告诉《中国企业家》。

　　后来，由于央企业绩下滑，国资委重心开始由原来的重视数量转向重视质量，国新控股最终虎头蛇尾，成立至今三年仅仅整合了两家企业——华星集团和中国印刷集团。

　　央企之间兼并重组陷入停滞被认为是近年来国资改革推进缓慢的表现之一。如今，随着深化改革大幕的拉开，央企之间整合又有了新的可能。

　　“在国资委和央企之间建立一个中间层——资本运营公司或资本投资公司，怎么建很重要，目前的口径是新建或改建，但110多家央企不可能每个企业都建。”前述国资委人士说，其实将现有110家央企整合重组到50家左右，那么它们的母公司就可以理解为资本投资或运营公司，比如中粮集团、华润集团等比较成熟，已经具有了这样的特征。

　　本刊独家获悉，中国黄金集团并入中国铝业集团一事已提上日程。实际上，2013年底，中国黄金原总经理、党委书记孙兆学已到中国铝业公司任总经理。这次合并后，黄金集团新任总经理宋鑫将出任中铝副总，但是，合并受到了中国黄金集团一些有资历老领导的反对，因此暂时没有实质性进展。

　　倘若未来央企重组进一步推进，国新控股、诚通控股、国家开发投资公司，这些上一轮国资改革的三个资产处理与投资平台，将何去何从令人遐想，“不排除它们会承担新的使命，但也仅仅是一个局部。”

　　央企重组之外，混合所有制是此次国资改革的重头戏，但尺度把握从未明确。迄今为止，最权威的解读是国资委副主任黄淑和在2014年2月份《求是》杂志上发表的文章。

　　在“控股、参股还是全部退出”这个最敏感问题上，黄淑和表示，其一涉及国家安全的少数国有企业和国有资本投资公司、国有资本运营公司，可以采用国有独资形式。其二，涉及国民经济命脉的重要行业和关键领域的国有企业，可保持国有绝对控股。其三，涉及支柱产业和高新技术产业等行业的重要国有企业，可保持国有相对控股。其四，国有资本不需要控制并可以由社会资本控股的国有企业，可采取国有参股形式或者全部退出。

　　尽管不如张文魁表述激进，但黄淑和对混合所有制的描述仍然充满着想象空间。“混合所有制国有股份可以是90%，也可以是10%，不同解读表明了不同的取向，有人希望国有退出，有人希望保留控制力。”国家发改委宏观经济研究院研究员高粱表示，110多家央企的减持比例，应该是每个企业逐一研究、提方案。

　　一个普遍认同的看法是，混合所有制在地方推进速度将显著快于央企。“说到底方案好写，关键是实施，能不能实施好，做到位？”一位与国资委高层相熟的人士说，很多央企都是通天的，往上一找影响很大。

　　“缩不动，硬缩只能出事。”他说，比如华润有一大块纺织业务，但并非其所长，很多人建议华润择机退出，但就择不了这机，一个纺织厂，人很多，华润拿在手里，地方政府放心、职工放心，华润想把企业卖给民营企业，首先地方政府不干，地方政府和职工都反对，“如果两者想法一致的话，你想想能出什么事儿？最后地方政府能挑动着职工上街。”

　　民营企业建龙集团对通化钢铁的整合或许是镜鉴。2009年，建龙集团在整合接收过程中，遭遇企业职工及家属的强烈抵制，直接导致建龙重组通化钢铁被永久性终止。

　　据说，几年前国资委曾经操作过中海油集团股权多元化，方案都已经做好了，准备引入战略投资者，但遭到了相关部委反对，“真正有垄断资源、垄断利润的企业，它宁可去上市，让大家都成为投资者，而如果把好处给一个民营企业，那不是说法很多吗？”那位与国资委高层相熟的人士说。最近，中石化混合所有制的尝试，也显示出这样的顾虑，仅仅是油品销售这种非垄断业务，对民营资本的开放也只达到30%。

　　其实，对于国有企业究竟应该布局和控制哪些行业，无论部委高官、知名学者还是央企高管都难有定论，就连国资委研究中心主任助理王志钢“很长时间以来也说不清楚，搞不明白”。

　　他给记者讲了一个故事。有一次他去法国考察，设法联系到了法国前总统办公室主任，他是一位很知名的经济学家，王志钢就把上面那个问题抛了出来。老头跟他说，如果这个国家比较安定，周边环境比较平静，没有战争、没有矛盾，任何一个产业都不要国家去管。如果有点儿矛盾，可能就多管一点儿，如果矛盾多，周边战争又多的话，可能就管得更多一点儿。

　　“他说完之后我茅塞顿开，立马就明白了，真的。”王志钢说。

　　央企攻坚

　　2013年，国资委管理的央企实现利润1.3万亿，其中两组数据却让人不那么乐观：2013年1-11月利润增量超过50亿元的央企只有11户，占央企总数的一成，有的企业还连续亏损。而在“市值缩水榜”前100家企业中，央企38家，市值累计净蒸发1.3万亿元。

　　难怪国资委副主任黄淑和去年年底在央企负责人经营业绩考核工作会议上表示，将加强企业的考核力度，严格处治考核不达标、长期亏损、安全生产不达标等“不在状态”的央企。

　　过去十年，央企取得了突飞猛进发展，经历了一轮兴衰交替，在做强做大，甚至做亏之后，如何进一步往前走、突破体制的障碍，成为摆在众多一把手面前的难题。

王勇

　　“央企之前做大做强推得有点快、有点糙，又赶上金融危机，出现很多新问题。”王志钢说，2011年他到央企调研与负责人聊天时，已经明显感到他们的激情在消退，不少企业变得四平八稳，“有点到头了”的感觉，不知道往哪走。

　　尤其是，央企很多深层次问题没有完全解决，很多改革只进行到一半，比如内部大锅饭现象很难打破；资源配置缺乏市场化过程，现代企业制度没建起来……

　　“央企最辉煌的时代可能已经过去了。”上述与国资委高层相熟的人士向本刊感叹，央企近几年不断成为舆论指责的对象，被认为借助垄断资源掌握了巨大财富，却没有将这些财富还给百姓，而诸如亏损、贪污腐败、政企不分等问题就更多。

　　作为对这些指责的回应，十八届三中全会决定，2020年前将央企上缴红利的比例由10%-15%提至30%。

　　提高红利上缴比例仅仅是一个细节。新一轮国资改革明确提出管资本、实行混合所有制，意在通过市场化方式改造央企。过去，相对封闭的央企在不改变管理方式和股权结构的情况下，做过大量的市场化尝试，但监管者们发现这种一厢情愿的市场化难以推进。

　　一位熟悉李荣融的人士向本刊举了一个例子。一直以来，国有企业内部大锅饭很难打破，市场化能进能出，但老职工很难兼容这种市场化，还会造成社会风险。前几年国资委拼命想办法，最后弄出了一个办法就是劳务派遣。

　　“老人我保证你退休，但以后进来的人咱们市场化，就有了所谓劳务派遣工，大家都觉得这个办法比较好，但劳务派遣工这两年做不下去了，《劳动合同法》要求对员工同工同酬，把劳务派遣工这种形式彻底否掉了。”他说。

　　据说，国资委为此与相关部门反复交涉，解释为什么这样做，但仍没有打动对方。在国资委看来，体制改革的过程中，总有个新旧体制重叠的时候，唯一的办法，老人老办法、新人新办法，就是双轨制，这是改革过程中很难避免的一种过渡形态。

　　“李荣融在国资委的时候，他的司机就是劳务派遣工，机关的司机脾气都比较大，他用不了这样的人，觉得派遣工好用。”他告诉《中国企业家》。

　　除了劳务派遣，国资委的另一个尝试是市场化招聘。这些年，国资委共从市场上选聘了200多人，单李荣融任上就搞过8次公开招聘。虽说总体上不错，但也有不少困扰，由于没有给一些不合适的人预留退出通道，很容易陷入原有困境，在发现一些聘任的高管不能带队伍或不称职之后，并不能轻易让他走。

　　对此，国资委企业改组局副局长秦永法总结了三个担心：市场化来的能不能市场化走？市场化来的能不能拿市场化的待遇？能不能有一个市场化的评价机制？

　　这一轮改革明确提出并系统推行混合所有制后，央企将有机会突破体制的壁垒。王志钢说，过去国有企业员工只能进不能出，职位只能升不能降，未来如果民营资本合起来比国有资本股份还大，出了岔子就不能再去找政府，而是按照市场规则来。

　　当然，并不是所有央企都适合混合所有制，这就需要分类管理。对央企进行分类，既是国资委未来监管的需要，更是推行混合所有制过程中必须考虑的因素，这方面的争论也最为激烈。

　　2013年初，时任国务院发展研究中心研究员张政军主持完成了国资委委托的国有企业分类研究课题，他起初设想的是将央企分成4类：公共类、特定功能类、有战略意义的商业竞争类、一般性的商业竞争类，后来调整为3类：公共类、特定功能类、商业竞争类。

　　对此，课题组一位专家打了个形象的比喻：国企改革沿着社会主义大道和市场规则两条路向前，现在有个大闸门把这条路堵住了，摁住这个大闸门的有各种利益团体，分类管理就像一个炸弹，把这个闸门炸出一个缺口，公共类、特定功能类的留在这儿，商业竞争类的推出去。

　　不过，多数企业并不愿意直接被划入公共保障类。一位央企人士表示，它们担心利润多的竞争类业务会被划拨出去，员工待遇也向公共类企业靠拢，甚至有极端说法，认为公共保障类企业，就拿公务员薪酬。

　　“其实，将两种业务分别记账，分别核算和考核，这就不会涉及企业重组。”上述央企人士说，真正公益性央企也就十家上下，分开核算比较现实，把竞争性的业务拆分出去是一种彻底做法，但社会风险比较大。

　　据说，在一次由国资委领导、央企负责人、董秘和法律顾问参加的研讨会上，大家对分类问题争论很大，每个人对分类都有不同的认识，具体到每个企业怎么划分，企业有无数理由认为它应该划到哪一类，和监管方立场不一样。

　　更现实的问题是，很多企业的业务是多元化的，有时很难做一个绝对的划分。对于这种混合型的情况，张政军的初步考虑是，只要公共类业务占到10%-20%，就划到公共类。

　　尽管如此，混合所有制推行中还会面临一个现实问题，即自然垄断性企业国家难放手，民营企业则未必愿意入股竞争类央企，“如果国企还想保持控制权，外面进来的人只能是参股，人家不能控制企业，把钱投给你，你想想这事儿可能吗？”上述与国资委高层相熟的人士说。

　　国家发改委经济体制与管理研究所研究员高粱则认为，混合所有制经济的提法背后留下了很多可以解读的空间，企业要根据实际情况，现在下结论恐怕为时过早，“奉劝民营企业家们不要过分多情，先看一看，冷静观察。”

　　监管之变

　　管资本、分类监管、混合所有制，新一轮国资改革的这几个核心说法，并非第一次提出。早在2003年国资委成立之初，决策者就曾考虑是否在国资委与央企之间建一个中间层，负责资本运营和投资。

　　不过，出于稳步推进等多方面考虑，最终还是建立了国资委与央企之间的直接监管体系。时至今日，直接监管带来了不少问题，许多央企感觉国资委管得过死、过严，和原来的行政化管理没有什么区别。

　　“由直接监管，再到管资本与间接监管，必须要走这个过程。”秦永法说，2003年现有国资体系未建立之前，国资监管是九龙治水，那个时候的国有企业经营好坏一个样，没有机构进行考核和奖惩，导致亏损加剧，直接管理是有好处的。此后，李荣融通过摸清家底、确定主业、兼并重组、对标世界500强等几步，才逐步将央企推向了2008年的高峰。

蒋洁敏

　　如今，把最初建立中间层的设想付诸实施，进一步推动政企分开，必须考虑的一个问题就是，国资委退出直接管理后，央企管理谁来接替？国资委的间接管理如何奏效？

　　“要在董事会里，形成制衡一把手的力量。”王志钢说，实质上就是推动央企治理结构更加科学。

　　一把手，在中国是一个极富政治含义的词汇。一定程度上，一把手代表着绝对的权力。多年来，“一把手负责制”盛行文化下，央企“内部人控制”的情况最令国资委担忧。

　　“做重大决策的时候，不管参加决策的人是多是少，有两个问题：第一，内部团队有上下级关系。第二，企业内部团队分工的关系，你分管的他不好说话，他分管的事儿你也不好说话。由于企业内部这种非常错综复杂的关系，到最后大家都不说话了。”上述央企人士对《中国企业家》表示，一把手负责制最后就成了一把手个人的决策，这样的风险很大，央企重大决策失误，都会发现这样的问题。

　　比如，中远近几年巨亏，既有行业不景气问题，也有经营决策问题。知情人透露，高运费的时候，中远长租了大量运输船，实际班子内是有不同意见的，但时任中远集团董事长的魏家福很强势，其他人就不好说话。

　　目前，国资委对所有央企统一监管，经过分类后未来可以对不同类别的企业进行分类考核，竞争类有一个竞争类的考核指标，公益类有公益类的考核指标，保障类的就有保障类的考核指标。

　　秦永法说，再走到一种程度，社会体系很完善，诚信体系很健全，分类考核也不考核了，就由企业董事会进行考核，市场化聘用，市场化薪酬，市场化考核。但是，这个需要有前提，即这个董事会得好使。

　　然而，董事会——这个在民企、外资企业中最基本的治理结构，在112家央企中却并不健全，目前只有58家央企进行了董事会试点。

　　国资委内，推行央企董事会试点工作的负责人之一就是秦永法。这一试点工作的核心是，帮助央企建立董事会，并在董事会内派驻超过一半的外部董事，以此来制衡一把手决策。

　　“你搞什么老人院？”秦永法回忆最初他进行这项探索的时候，很多人并不理解，尤其是他聘请了很多退休的央企管理者做外部董事。

　　熟悉这项工作的另一位国资委人士向本刊表示，聘请这些央企退下来的老同志原因很简单，第一，这些人做过企业，有商业直觉；第二，他们有时间，不像学者那样经常走穴；第三，他比现在待岗的人年纪都大，长辈对着晚辈说话没有心理障碍；第四，他们退了，没有追求了，没有追求的时候才敢说实话。

　　然而，符合要求的外部董事并不好找，这直接阻碍了董事会试点的进度。在该人士看来，我国人才融合度很低，教授一辈子是教授，做企业的一辈子做企业，鸿沟太深，不像国外，今天是教授，明天被企业聘去当董事甚至总经理，能在一个很大范围内循环。

　　如今，随着国企深化改革和混合所有制，央企董事会试点变得急迫。国资委放权后，有没有一个坚强和完善的董事会至关重要，“授权给董事会的话，董事会有没有能力来接纳？”张政军说，目前央企董事会里一半是外部董事，其他的很多地方企业董事会里面外部董事人数更少，没有达到一半，有的甚至只有一个人，你授权给他，考核、薪酬、任免都交出去，很可能给国资造成损失。

　　不过，即便董事会试点全面推开，还是有许多人对于新一轮改革前景不乐观，“国有企业改革有个前提，因为它是国有，所以要求执政党和政府，政治上比较清明，如果政治不清明，国有企业绝对没希望。”

　　自我革命

　　现在，正是考验国资委的一个关键时刻。

　　据说，深化国有企业改革的具体方案已经分配到国资委各个局，并形成了一份初步方案。

　　“关键是国资委上层要特清楚，得拍板。”接近国资委的人士表示，现在改革的动力都是上面压下面，尤其是在企业对改革前景缺乏把握的情况下。

　　过去，国资委受到央企抱怨最多的是考核与管理方式。而伴随着国企深化改革和新秩序的建立，国资委自身也到了必须做出改变的时候。

张毅

　　“只要看一下考核结果就能知道，这么多年有没有一户规模小一点儿的企业得到过A？没有。”上述人士表示，这种考核方式就是引导央企做大，为什么盲目扩张？国资委引导出来的。

　　张政军也认为，国资委过去对央企的考核主要围绕财务绩效为中心，包括规模、利润等，虽然近几年把规模和利润的比重大大压缩，转化为EVA(经济增加值)，但EVA仍然是一个财务绩效的概念。

　　对央企来说，比财务考核更难应对的是来自不同部门的各种任务，“李荣融刚上来时，反复强调国资委不当董事长，不能批项目，但后期发现，管不住。国资委有18个局，每个局都想把自己的工作做实，企业就一个点，它要接受你18个局的指示，而且18个局的安排方向可能是不一致的，甚至可能相反，怎么实行？”上文中的国资委内部人士表示，一直以来国资委其实是一个“拼凑”的机构，人员来自中央企业工委、国家经贸委、财政部、中组部等，价值取向不同，到现在为止这几条线仍然有分别。

　　除了改变考核方式和内部达成统一，国资委真正的挑战是，未来国资管理三层架构下，需要与央企建立新的关系模式，也就是管资产变成管资本，不能在管理上一竿子插到底。“关系的改变，让国资委与央企的相处方式也随之变化，过去我一个电话给企业，说你干什么干什么，未来不行了，得通过国资代表到董事会说。你和国资代表之间应该是怎样一个对话方式，它承担什么样的责任，有什么样的权利、责任，这些是需要研究的。”王志钢说。

　　张政军认为，面对新一轮国资改革，一是国资委的定位要调整，过去国资委管企业管的事太多，管的不深，就400多人怎么可能管深呢？所以要把管理的范围缩小，把每个地方深化，才能有效化；二是成立国有资本投资运营公司，将国有资本投向关于国计民生的重要领域；三是分类监管，针对不同类型的企业，通过界定不同的治理模式，使企业运作更有效，不仅仅满足股东的回报要求，也要保障国计民生。

　　不过，国资委退出直接管理并不意味着放弃管理。该国资委人士说，上海之前搞了一家资本运营公司，他问对方资本运营公司有什么权利，得到的答案是“一管都不管”，就是除了管股权什么都不管，“当这个企业的老总有点难受。”他说，如果不通过国资委来做工作，“一管都不管”的资本运营公司，到底能起多大的作用？