地方政府急寻“创新融资” 土地出让金仍为偿债主体

　　杜丽娟

　　近日，中诚信托和吉林信托部分产品出现延期兑付，地方政府在调节危机中扮演了重要角色。在危机背后，一些政信合作的信托产品正在被市场打上“信用风险的印记”。

　　按照审计署数据显示，截至2013年6月底全国地方政府负有偿还责任的债务中，2014年到期需偿还的占比21.89%，约2.39万亿元。

　　“2014年城投债将迎来近3500亿元的兑付高峰，尤以三四月份到期量最高。”近期交行金融研究中心一份报告显示，未来两个月，中国地方政府将进入债务的偿还时间。

　　集中兑付无系统性风险

　　在政府负有直接偿还责任的债务中，2014年到期需偿还的占比21.89%。这一比例高于2015年、2016年和2017年到期需偿还的分别占17.06%、11.58%和7.79%，2018年及以后到期需偿还的占18.76%。

　　地方政府的偿债高峰已经兵临城下，地方政府准备好了吗？

　　“目前地方政府并不担心，即使真出现风险的话，政府可以变现一些资产偿还债务。”山东一位地方财税系统人士告诉《中国经营报》记者。

　　地方债务主要用于基础设施建设和公益性项目， 大多有经营收入作为偿债来源。审计署统计在已支出的政府负有偿还责任的债务86.77%，用于市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等基础性、公益性项目的支出。

　　“至少保证不会违约。”财政部财科所副所长刘尚希接受记者采访时表示， 审计署统计的债务分两类，尽管债务中有些是政府负有责任，但偿还主体并不是政府，仍是企业来偿还，这部分目前的占比很大。

　　国家审计署2013年12月发布的 《2013年第32号公告：全国政府性债务审计结果》中数据显示，地方政府直接承担偿还责任的债务到2013年6月底增加至10.9万亿元。

　　而地方政府通过担保等途径间接承担的“或有债务”在2013年6月底达到7万亿元，增长幅度达到299%。

　　截至2013年6月，地方政府债务达到17.9万亿元，比2010年底(10.7万亿元)增长67.3%。

　　不过，按照审计署的统计，在政府可能承担一定救助责任的债务中，包括了地方政府通过国有独资或控股企业、自收自支事业单位等新的举债主体和通过BT(建设－移交)、融资租赁、垫资施工等新的举债方式为公益性项目举债，由非财政资金偿还的债务为19730.13亿元，已占债务规模的45%。

　　“只有出现公共危机的时候，政府才能替企业偿还，否则即使企业破产，这些债务也会划拨到重组。”刘尚希表示。

　　发改委1月时已表示，由于2014年是企业债券偿债高峰，预计将有1000亿元城投债券到期兑付。将允许平台公司发行部分债券对“高利短期债务”进行置换，这从某种程度上释放了部分债务到期偿还的压力。

　　偿债依赖土地出让金

　　“虽然债务规模在增加，不能仅仅去看公共预算、税收收入，实际上还有其他收入，比如土地收入，对地方政府来说公共预算之外，像基金预算的规模也不小，这些钱可以用来偿还部分债务。”刘尚希说。

　　事实上，现实中土地收入已经充当主要来源。

　　以土地出让金为例，国土资源部发布的2013年有关统计数据显示，去年内地土地出让收入总金额达4.1万亿元，再次刷新历史纪录，同比增长44.6%，占到地方政府性基金收入(本级)的86%。这一比例在2001年仅为16.6%。

　　以北京为例，2014年政府有偿还责任债务的1940.39亿元，而2013年北京市土地出让金为1829.02亿元，从数字看，土地出让金的规模就可以有效偿还债务规模。

　　但问题是，土地出让收入被中央政府规定了诸多用途，整体可自由支配部分并不多。

　　据中国社科院财经战略研究院税收研究室主任张斌介绍，现在每年土地收入中，地方政府可自由支配收入的百分比是在逐步下降的。2013年全国土地出让金虽然达到41250亿元，但能够自由支配的部分约占20%，也就是说地方政府有8000亿元左右的可支配资金，仅能偿还全部债务每年所产生的利息的一半。

　　以2013年土地出让金按20%可自由支配部分计算，上海、广州分别仅能获得440亿元和130亿元左右的偿债资金来源，而上海2014年要偿还的债务为1443.94亿元，广州市截至2013年6月政府性债务2865亿元，如果以整个广东省设定的2014年债务偿还比例17.4%来计算，则将近500亿元。

　　审计署统计中三级政府里县级政府对土地收入的依赖程度最高，这也是地方债务增大速度最快的板块。2012 年底，11 个省级、316 个市级、1396 个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额34 865.24 亿元，占省市县三级政府负有偿还责任债务余额93642.66 亿元的37.23%。

　　创新融资方式提上议程

　　与房地产市场高度绑定的地方债正在成为中国经济一个越来越明显的风险点。

　　然而，由于宏观经济形势的不确定性增加，已经结束的2014年各地两会上，从28个省份2014年GDP目标增速来看，其中21个省调低目标，6个省维持不变，在这一目标要求下，地方固定资产投资目标也相应下调。

　　财政增速下滑，对地方政府所面临的债务偿还将是一个考验。

　　寻找更多元的地方债务化解途径成为政府和学界都关注的问题。中央政法大学财税法研究中心主任施正文告诉记者，地方政府能够还债的收入很清楚，一是预算内资金安排(税收和非税收入)，二是政府性基金的土地出让收入(占主要部分)，还有就是融资平台产生的收益，有些项目的收益也会成为债务偿还的来源。

　　在他看来，虽然政策对借新还旧有一些规定，但是并没有禁止，地方政府可以科学合理的通过新债务来解决风险。

　　一般而言，地方政府性债务融资渠道，包括地方政府融资平台贷款、城投公司债(企业债、短券、中期票据等)、中央财政代地方发行和地方政府自办发行的地方政府债券、信托公司的政信合作余额、券商资管和私募合作的BT代建债务融资、上级财政借款、其他借款等。其中，平台贷款和城投债两项占主要地位。

　　2014年1月起，财政部开始主导推动(公共私营合作制模式)PPP(Public－Private Partnership)引入公共事业建设领域。而在地方债务投向中，市政建设和交通基础设施建设正是支出最大的领域。

　　“在这些领域探索建设基础设施产权交易市场，引入民营资本是可考虑途径。”国家信息中心经济预测部世界经济研究室副研究员张茉楠表示。