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　　从餐桌到田间

　　食品安全追溯如何实现？

　　●肉能追溯到屠宰场，菜最远只能到批发市场

　　●短期允许“大体系、小农商”的二元市场存在

　　●各部门“分段监管”，再现“九龙治水”之忧

　　假羊肉、镉大米，时至年末，回忆2013年发生的一次次食品安全风波，仍觉惊心。

　　对于国人而言，食品安全已是老生常谈，但监控食品保障安全的政策规定不断推出，消费者对食品安全的信心却越来越低。

　　如何监控食品安全才能达到最佳效果？国际食品法典委员会(CAC)指出，可追溯性是食品安全风险管理的关键。建立食品安全追溯体制，如今已成为各国保障食品安全的通行做法。

　　2010年至今，我国商务部开始分4批支持全国50个城市开展试点，建设肉菜流通追溯体系。开展“餐桌到田间”肉菜产业链追溯，在市场上买的一根葱、一头蒜，都能清楚地查到种植、批发、销售的各个环节。

　　2013年底，全国肉菜流通追溯体系已悄然在全国布下了3007个追溯节点，众多屠宰场、批发市场、菜市场、大型连锁超市被纳入“可追溯”的罗网之中。

　　2014年是追溯体系首批10个试点城市考核验收后正式运行的第一个年头，这种最早因追溯疯牛病毒感染的牛肉而应急产生，进而成为西方国家食品安全基础保障的追溯网络，能否真正解决中国食品安全问题？追溯体系本身仍存在哪些缺陷？今后将如何完善？

　　据消息人士透露，2014年是否继续推动试点，还要看前4批的运行情况。对于已完成考核验收的试点城市，要将已建成的追溯体系运行好，再在这一基础上扩大覆盖面。

　　如此看来，建成一个覆盖全国的完善的追溯体系，仍需时日。

　　“从条形码还原肉菜生产流通全程”

　　仍需时日

　　《中国经济周刊》记者 胡维佳 | 北京报道

　　“可追溯”本身就是安全保障

　　今年1月8日正是农历腊月初八，李莹(化名)惦记着晚上要熬腊八粥、包饺子，一下班就特意赶到杭州市屏风街农贸市场买包饺子的白菜、猪肉。

　　“这里的肉菜可以通过条形码，追溯到哪个地方种植、哪家企业生产，感觉比家门口小贩卖的菜更放心。”李莹说，自从知道农贸市场卖的肉菜“可追溯”后，在家门口小摊买菜的次数越来越少。

　　李莹口中的“放心肉”、“放心菜”，源于商务部推出的一项食品安全工程——全国肉类蔬菜流通追溯体系建设(下称“追溯体系”)。从2010年开始，商务部、财政部分4批支持全国50个城市开展试点，建设肉菜流通追溯体系。而杭州作为首批试点城市，2013年3月已完成综合验收，率先实现了肉菜流通的可追溯。

　　“虽然不是每次都去查询，但可追溯本身就是一种安全保障。”李莹说，知道农贸市场的肉菜可追溯后，特意跟买菜的大姐要求“打一张追溯小票”。

　　与以往见到的打印小票不同，这一“身份证”上除了价格、重量等常规信息外，还多了一项：一个20位的追溯码。拿着追溯码，李莹找到了农贸市场中的查询机，查询机屏幕上显示着“肉菜追溯系统”，点击“进入”后，在对话框中输入追溯码，十几秒后，有关这棵白菜的农贸零售信息、农贸进场信息和种植信息就显示出来，从中可以了解到白菜的销售摊主、进货时间以及种植地等等信息。

　　李莹说，不会每次都真的去查询。“事实上，我所关心的也不是肉菜具体的生产厂家，而是生产、销售环节规范性为食品提供的安全保障。”

　　同样的故事不止发生在杭州，肉菜流通追溯体系建设实施一年后，这种连接消费、流通、生产三环节的追溯链条就在首批试点的10个城市中逐步建立起来，全国3000多个流通节点实现了肉菜的可追溯，为食品安全提供了有力保障。2011年发生的“健美猪”事件中，南京、成都、无锡等地正是通过追溯体系，实现了对问题生猪的快速溯源和问题产品的动态监控，有效防止了损失扩大。

　　对于肉菜追溯体系来说，源头追溯尤为关键。中国连锁经营协会日前发布的《超市食品安全调查报告》中对全国3000余家超市门店调查显示，近九成超市人员认为食品安全的关键在源头。报告指出，对超市而言，供应商的管理是最重要的，选择哪家供应商销售什么商品，直接决定超市的食品是否安全，“安全的食品是生产出来的，不是超市抽检出来的”。

　　“食品安全的关键在源头。”所谓“源头”，一是指流通环节，二是指生产环节。

　　流通环节：肉比菜好控制

　　“您所购买的猪肉由北京顺鑫农业股份有限公司鹏程食品分公司进行屠宰，发货时间为1月8日，超市进货时间为1月9日。”1月11日，在北京京客隆一超市门店的“放心肉追溯查询终端机”上，一盒排酸前臀尖在扫码处轻轻一扫，即显示追溯信息。

　　1天的时间虽短，但从屠宰企业发货到超市进货，长距离的流通过程中，需追溯监控的工作却很多。

　　中国农业大学[微博]食品科学与营养工程学院副教授冯力更对《中国经济周刊》表示，理论上讲，对加工企业和流通领域进行产品质量安全追溯一样重要，但食品加工企业有一定规模，本身管理比较规范，建立追溯体系对消费者来说是多一份保障；而流通领域情况比较复杂，小规模、个体经营者多，流动性大，较难控制，所以就中国目前经济情况看显得更重要一些。

　　如何监控肉菜流通？北京市的做法是开展对批发市场的重点监控。截至2013年，北京市“放心肉”工程延伸到了北京5家批发市场，占5家批发市场交易量的25%左右。

　　哈尔滨市则推出“肉菜流通服务卡”，进入追溯体系后，猪肉的批发、零售环节，任何交易信息都会写入“服务卡”中上传至追溯平台。

　　石家庄市则在主城区新建和改造了60个标准化肉菜交易市场。此外，以5个封闭式批发市场为龙头，不管是市内还是外埠的猪肉，如果想在石家庄销售，必须进这些批发市场中的一个，然后再从这里流通到其他自由市场和超市。同时，石家庄所有的肉类经营户也要从这5个批发市场采购，整个流通过程由追溯体系全程监控。

　　然而，真正实现流通领域的全程监控并非易事。商务部国际贸易经济合作研究院院长霍建国对《中国经济周刊》表示，从消费者到生产者的追溯“很难一通到底，中间会出现很多岔路”。例如养猪的与运猪的、运猪的与卖猪的都不一样，一个环节倒几道手，追溯的难度很大。从上述各试点城市的经验来看，严格对流通领域的管控，尚能追溯猪肉源头，然而对蔬菜的追溯则难上加难，特别是散装蔬菜，从田间到餐桌流通环节长、个体经营者多，西红柿、茄子，丢一个、压坏一个，甚至若遇到有经营者中途调换、以次充好的情况，监控难度很大。

　　商务部相关负责人对《中国经济周刊》表示，严格来说，上述在北京京客隆超市打出的追溯小票，是北京2009年实施的“放心肉”追溯体系，顾名思义，只能对肉类进行追溯。“放心肉”在北京只做了小范围试点，追溯效果不错，因此借鉴对肉类的追溯经验，2010年才开始在全国10个试点城市推行肉菜追溯体系，但与肉类相比，对蔬菜的追溯难度更大。

　　石家庄商务局相关负责人坦言，追溯体系建设还基本停留在猪肉这一领域，由于蔬菜品种太多，包装太过“细碎”，体系的建立不会像肉类那样快捷。未来市政府将把粮油、果品、水产品和酒纳入追踪体系，但需逐步推进。

　　生产监控：商务部将和农业部对接

　　与流通环节相比，对生产环节的安全追溯，更是难上加难。

　　凌晨零点，位于宁波鄞州区的方兴食品有限公司生猪屠宰场内灯火通明，这时正是每天的屠宰高峰期。

　　从2012年底开始，方兴屠宰场开始严格“凭卡交易”，在屠宰场的检验点，每一辆生猪养殖户开来的货车进入时，都要刷一下IC卡，记录进场生猪的检疫证号、屠宰企业。与此同时，在屠宰场的另一端交易区，猪肉批发商挑选好猪肉后，也要刷一下IC卡才能付款出场，记录交易的重量、价格、批发商，而全部这些信息，都会上传至追溯体系的数据平台。

　　“有了这样的追溯体系，一旦有猪肉出现问题，就可以通过这份‘档案’查出问题根源。”霍建国表示，追溯体系有利于厘清责任，可以倒逼屠宰企业提供质量合格的产品，在根源上保障肉类的生产质量，进而保障食品安全。

　　2013年5月，江苏等地掺假羊肉曝光，各地批发市场陆续爆出用鸭肉、鹅肉、狐狸肉冒充羊肉的事件。北京食品科学研究院院长王守伟表示，用狐狸、水貂等未经检验检疫的皮毛动物肉冒充其他肉种，存在致病、重金属污染等潜在风险，会对食品安全造成较大危害。而建立对养殖户、屠宰场的追溯体系，则可以有效避免这一食品安全隐患。

　　据了解，追溯体系虽然对监管肉类生产起到了非常积极的作用，但并不能追溯到肉类食品生产的全过程，例如养殖户在将生猪卖给方兴屠宰场的过程中，养殖户刷一下IC卡，电脑上就会记录这批生猪的重量、屠宰企业名称、检疫证号等内容，但对饲料、饲养环境、疾病情况等生猪饲养过程中可能出现的安全隐患很难追踪。

　　上述商务部相关负责人对《中国经济周刊》表示，综合全国各试点城市的普遍情况而言，目前肉类追溯体系最远从屠宰场开始，蔬菜追溯体系以批发市场为源头控制点。对肉类进入屠宰场之前的监管，主要采取的是盯住产地检疫证的方式，通过产地检疫证上的编码，大致能够确定肉类的生产地区，可以具体到市、县一级。

　　据了解，2013年底，商务部与农业部完成了生猪屠宰监督管理职责移交工作，自此商务部生猪屠宰监督管理职责划入农业部，因此目前商务部推行的追溯体系中并不包括对生猪屠宰环节的质量安全监督管理，而是主要执行追溯功能，对于上游养殖户养殖、饲料使用的监督管理，也主要由农业部负责。

　　上述商务部相关负责人表示，肉类从屠宰场、蔬菜从批发市场以后的流通环节信息链条，是商务部肉菜追溯体系可以掌握的，对于生产源头的信息获得，商务部将积极推动与农业部搞对接，对接完成后，从源头的种植养殖到整个流通过程才能形成完整的信息链，实现全程可追溯。

　　全程追溯需突破“分段监管”等制度障碍

　　《中国经济周刊》记者  胡维佳 | 北京报道

　　2010年至今，追溯体系的试点城市从最初的10个扩展到50个，从“田间到餐桌”的食品监控在我们身边悄然展开。2014年是追溯体系首批试点城市考核验收后正式运行的第一个年头，同时也将成为第二批试点城市的考核验收之年。

　　按照国际惯例，评价追溯体系的监管效率，通常通过“深度、宽度和精确度”三个标准进行评价。“宽度”指系统所包含的信息范围，“深度”指可以向前或向后追溯信息的距离，“精确度”则指可以确定问题源头或产品某种特性的能力。

　　精确度：追溯信息须增加“预防功能”

　　1月初，《新京报》等京城多家媒体集中报道了终端机“黑脸”故障的新闻，但即便是可以使用的终端机前，一小时内，前来查询的顾客仍然寥寥。据了解，“放心肉”工程由于是小范围试点，每个城市投资只有几百万元，覆盖的屠宰场、批发市场、超市等等追溯节点有限，进而造成部分追溯信息不完整、不准确。

　　设备故障、追溯信息不足，使得部分地区的放心肉追溯体系利用率较低。而“放心肉”遇到的问题，同样也是肉菜追溯体系将会面临的问题。

　　如何解决设备故障频发的问题？在“放心肉”基础上推出的肉菜追溯体系变革了招标采购的方式。负责追溯体系招标代理的中机国际招标公司第五业务部总经理岳小川对《中国经济周刊》表示，从第三批试点城市开始，追溯体系需要的溯源秤、查询机、平台软件等开始由15个试点城市联合采购，与此前各城市分散采购相比，不但将价格整体降低了15%~20%，也为系统的后期维护提供了保障。

　　“特别是像青海、甘肃这样相对偏远的省份，很多设备供应商不愿去安装，后期维护的积极性也不高。”岳小川表示，但15个城市集中采购，供应商想拿“好生意”，就要为其他地区提供同样的服务。

　　相对联合采购这一创新，如何解决追溯信息不足的问题，提高消费者主动追溯的积极性，追溯体系选择了最简单有效的方式——增加了追溯节点和覆盖范围，以“宽度”带动“精确度”。据了解，目前首批10个试点城市已建成的肉菜追溯体系共覆盖了3007个企业，包括134个屠宰场、77个批发市场、1766个菜市场、631个大型连锁超市、399个团体消费单位，基本实现了主城区内机械化屠宰场、批发市场、标准化菜市场及大中型连锁超市的全覆盖。

　　在商务部看来，增加追溯节点，形成一定的规模效应，才能保证追溯信息的完整，实现从“田间到餐桌”的全程追溯，从而提高消费者主动追溯的积极性，为食品安全提供保障。

　　然而专家提醒，除提高覆盖率外，增强“精确度”的关键在于设立反向的“预防功能”。中国农业大学食品科学与营养工程学院副教授冯力更指出，目前在试点市的农贸市场，消费者购买蔬菜的同时索票，仅可追溯到生产基地和零售摊位号，或商户姓名、住址、电话等信息，这些信息仅能在出现问题后方便索赔，是反应性机制，而没有预防功能。如果根据蔬菜产品标签上的编码，在做出购买决定之前，可以实时查询其生产过程，例如包含农药、化肥使用情况等信息，就可以帮助消费者货比三家，做出最佳选择，避免人力物力损失，减少麻烦。

　　宽度：先把已有的4批试点城市做好

　　不过，覆盖率的提高、追溯节点的增加，亦存在微妙的平衡点。

　　商务部国际贸易经济合作研究院研究员梅新育对《中国经济周刊》表示，追溯体系在规范肉菜食品生产、流通环节、保障食品安全的同时，也可能会提高经营者的成本，反映在菜价上，就会造成肉菜价格上涨，一些消费者追求便宜，可能会从正规流通渠道之外购买食品。

　　对此，商务部有关负责人表示，通过追溯体系解决消费信息不对称问题，促进经营者规范经营、消费者放心消费，是政府应该提供的公共服务。在追溯体系的建设和运行过程中，由政府承担全部成本，不会加重企业和经营者负担，也不存在对农户、摊位经营者不利的情况，相反还能让合法规范的经营者做大做强，创造放心肉菜渠道品牌。

　　但“二元市场”的存在是不争的事实。一方是可追溯、保安全但价钱高一点的食品，另一方是没有严密追溯体系但却也不一定有危险并且价格相对较低的食品。在梅新育看来，短期内强行要求所有食品都纳入追溯体系并非明智之举，未尝不可允许这种“二元市场”存在一段时间，特别是应当给农民的小规模生产留有空间。追溯体系在保障食品安全的同时或许会产生一些副作用，对从事农业的大资本有利，但是对小资本、农户打击相对较大，不能强迫这些农户在不利的条件下加入追溯体系。

　　商务部国际贸易经济合作研究院院长霍建国向《中国经济周刊》表示，建设追溯体系保障食品安全的方向是对的，在日本，几乎所有上架商品都带有条形码，条形码与商品一一对应，简单一照就能知道商品的生产商，甚至能追溯到哪个车间哪个小组。但具体到中国而言，我们现在大面积普及追溯体系时机尚不成熟，一方面部分地区流通体系基础设施还比较落后，另一方面部门的分头监管使得追溯很难一通到底。

　　“很多菜市场都是露天的，摊贩推着车，或者干脆在地上铺块布卖农产品，还有大量的早市、集市、机动市场，即使在北京这样的大都市也很常见，推广溯源秤连电都找不到。”商务部一位相关负责人表示，目前国内各城市市场流通条件还相对落后，若不改善流通体系条件就直接推广追溯体系这样的先进技术，必然会遇到很多问题，效果也很难达到预期。

　　2013年11月25日—27日，在青岛召开的全国肉菜流通追溯体系建设试点工作现场会上，举行了第四批15个城市加入追溯体系的签约仪式。第四批试点城市公布后，2015年是否还会扩大试点，推出第五批、第六批？

　　上述商务部相关负责人表示，商务部将在重点抓好前四批试点、确保成效的基础上，视情况扩大建设范围，形成完整的全国肉菜流通追溯网络。

　　另据消息人士透露，商务部原计划是要进一步推进追溯体系建设，形成一定规模，然而以目前的试点情况来看，工作的重点是将已试点地区的工作做好，2014年是否继续推动试点，还要看前4批的运行情况。对于已完成考核验收的试点城市，要将已建成的追溯体系运行好，再在这一基础上扩大覆盖面。

　　深度：全程监管呼吁标准法规并严格执行

　　追溯体系“深度”的关键问题在于突破“分段监管”的制度障碍。

　　2013年，“镉大米风波”引发广泛的食品安全之忧。不仅是湖南，国内多个省份出产的稻米被查出镉超标。中国农业科学院农产品加工研究所特邀专家魏益民表示，之所以产生镉大米，是因在镉污染土壤上种植水稻，才导致出产的大米镉超标。

　　刘恒(化名)是湖南东部攸县大同桥镇的一家米厂老板，自从去年厂里出产的大米被检测出镉超标，他几乎每晚都辗转反侧。在刘老板看来，厂里出产的大米从收谷、脱壳到最后的包装都按照标准程序操作，出现镉超标的事情，只能是来自大米的种植环节。

　　对于肉菜食品种植、养殖环节出现的安全问题，追溯体系可以在食品进入流通环节后快速跟踪，防止其流向餐桌，为追回有问题农产品提供必要的依据。然而专家提醒，要想真正在源头杜绝食品安全的隐患，还要对农产品的种植、饲养环节加强监管，防控生产源头存在的食品安全风险。

　　我国食品安全实行的是“分段监督”模式，商务部、农业部、工商、卫生、食品药品等部门是“铁路上的警察，各管一段”。在农产品“从田间到餐桌”的追溯产业链中，农业部负责农产品生产环节的安全监控，商务部则负责流通环节的监控责任。

　　然而在现实中，产销的紧密结合使得监管很难分家，“分段监督”的模式，为类似于追溯体系这样需要贯穿全产业链的食品安全监控机制带来了挑战，常常会引来“九龙治水”的困扰。2013年3月，根据国务院机构改革和职能转变方案，国务院组建国家食品药品监督管理总局，负责食品安全监督管理综合协调，然而据了解，目前各部委监控数据沟通仍然尚有不足。

　　冯力更表示，追溯体系目前还有不够完善的地方，对蔬菜生产基地生产过程的关键环节还缺少详细记录，不能有效指导生产，改善蔬菜供应环境。例如以蔬菜农残为例，中间商到产地收购蔬菜，现场仅以比较简陋的方法粗略检测农残。

　　冯力更指出，这种办法受制于检测方法的科学性、准确性，检测操作者个人的技术水平及诚信，忽略了蔬菜种植过程灌溉、施肥、杀虫的原始生产记录，如果将这些记录文件，例如使用杀虫剂名称、用量、时间、采收时间、责任人等，作为蔬菜收购依据之一，再以现场农残鉴定抽查，才是比较完善的追溯体系。

　　在冯力更看来，当前应支持对农业生产环节建立追溯体系，但是有些农民劳作辛苦，文化水平低，不了解生产记录的重要性，往往疏于进行生产管理记录。建议采购农产品的机构或个人，在与农民签订收购合同的同时发放生产记录表，一方面可方便农民填写，简单快捷；另一方面也督促农民，增强农民的诚信意识，并可通过定期抽查监督效果。

　　此外，追溯体系并不能完全替代对各环节的监管。冯力更指出，从食品供应链角度，追溯体系非常重要，但每个节点还需有各自的配套规范，如食品原料的种植、养殖过程要遵循的良好农业规范；加工企业实施食品安全管理体系(HACCP或ISO 22000)；根据流通领域特点，健全管理规范等等。从业人员的诚信固然很重要，但不能完全依赖他们，要明确标准法规，违规必究，违规必罚。

　　“我们现在应用的这些体系都是从发达国家学来的，美国、欧盟和日本等国最好的经验之一就是工作细致，执行度高，法规严明。”冯力更说。

　　各国追溯体系建设扫描

　　欧盟

　　2000年，欧盟开始在成员国内部建立牛肉产品追溯系统，2002年进一步将追溯范围扩大到全部食品，并明确提出禁止进口非追溯产品。欧盟各国普遍采用由国际物品编码协会(EAN)推出的“EAN·UCC ”系统来开展质量安全追溯，要求为每一地块建立农药、肥料等的使用情况报备体系，以监控有机农产品的生产过程。其中英国率先建设了基于互联网的牲畜跟踪系统(CTS)，实现了牲畜整个生命周期的情况记录。

　　美国

　　2002 年，美国通过“生物反恐法案”，要求企业必须建立食品可追溯制度，同时所有涉及食品运输、配送和进口的企业要建立并保全相关食品流通的全过程记录。美国食品药品监督管理局制定农场初级原料生产标准和召回追溯系统、强制召回受污染食品、扣留不安全食品、限制或禁止来自某个地区的不安全食品流通以及就可能违规情况索取相关数据等。

　　日本

　　日本引入欧盟所推动的“食品可追溯制度”，于2001 年建立了肉牛可追溯系统，随后逐渐扩展到其他农产品种类，到目前为止，日本对所有农产品均已实现可追溯管理。在农产品质量可追溯系统的应用方面，日本不仅制定了相应的法规，而且在零售环节，大部分超市已经安装了产品可追溯终端，供消费者查询产品。

　　澳大利亚

　　澳大利亚作为一个畜牧业大国，于2001 年在国家层面上建立了国家牲畜标识计划( NLIS) ，即畜产品质量安全追溯系统，采用由NLIS 认证的瘤胃标识球或耳标对牛、羊进行标识，来实现对牲畜的标识和追溯。

　　印度

　　印度于2006 年出台的《食品安全及标准法案》明确了食品安全追溯制度，要求食品生产者提供食品生产过程信息，提供原材料的企业信息，同时必须贴上追溯标签，以确保食品的可追溯性。