2013年12月的最后一周，是湖南省湘阴县物价局给中国海洋石油总公司(简称“中海油”)当地一个加油站的最后时限，他们要求该加油站必须缴纳一笔3万元的价格调节基金。

　　中海油湖南销售公司的负责人李恒(化名)，正在积极寻找门路，希望帮公司免掉这笔突然“飞”来的费用。李恒之所以不想缴纳，是因为他打听到，同行中石油公司本该在2013年年度上缴8000多万元的价格调节基金，但是通过跟省物价局讲价，最终仅以2000多万元“成交”。

　　如此随意的征收让李恒产生了怀疑，也使他希望找到一条途径可以干脆不缴。他心里盘算的是，虽然2013年只有3万元，但是2014年湖南分公司获得石油批发权后，成品油销售量将大幅增加，到那时需要上缴的价格调节基金将近千万。

　　李恒遭遇的价格调节基金，是众多政府性基金中的一支，至今已经存在了25年。

　　政府性基金可视为有一定征收时限、专款专用的税收。在中国，政府性基金大规模产生于上世纪90年代。在不到十年的时间里，从中央到地方，各政府部门共有大大小小政府性基金上千项，社会和企业应接不暇。

　　从2000年开始，财政部依据国务院发布的《关于加强预算外资金管理的决定》(国发[1996]29号)，陆续清理整顿各类政府性基金近千项。自2004年开始，财政部还每年发布《全国政府性基金目录》(以下简称《目录》)，将所有保留的政府性基金列入其中。

　　尽管如此，大多数政府性基金的运行仍难言有序。征收随意性大、标准不一、利益博弈复杂、一直处于监管和规范的“真空”地带等等，都是政府性基金的共同特征。而价格调节基金，正是政府性基金乱象的典型样本。

　　基金之乱

　　李恒并不是第一次接触到价格调节基金。在调到中海油湖南分公司之前，他曾在广东分公司工作，广东省也要求企业缴纳价格调节基金。

　　“当时我们和中石油、中石化三家企业都顶着没有交，后来广东省物价局就没有收。”李恒说，这也使他对在湖南拒绝缴纳怀有一丝希望。

　　李恒希望利用的“征收弹性”，正是价格调节基金的乱象之一。

　　一位熟知内情的人士对《财经国家周刊》记者透露，目前仅有一部分省区市在征收价格调节基金，而最终能否真正征缴上来，也要看当地物价部门相对于被征收企业来说是否强势。

　　显然，李恒的盘算能否成功，主要取决于湘阴县物价局的态度。

　　据发改委统计，截至2012年底，除天津、西藏外，全国29个省(区、市)均设立了价格调节基金，但操作上各有不同。

　　一是设立层级不尽相同，有的是仅在省一级设立，有的是在省、市、县均设立。

　　二是资金来源差异较大，北京、上海、江苏、浙江等省市通过财政预算安排，并不向社会征收，而其他省份直接向社会和企业征收。

　　三是征收标准不同，广东、内蒙古等省区主要由部分垄断性行业经营者缴纳，福建、山西等省则是面向所有经营者征收。

　　征收的随意性导致价格调节基金为企业带去了莫须有的负担。

　　例如，福建省对餐饮行业一直按营业额的1%征收价格调节基金，而2013年中国的餐饮行业陷入低谷，为此中国烹饪协会在2013年分5次向国家有关部门及福建省物价局致函，请求减免征收福建餐饮行业的价格调节基金。

　　随后福建省人民政府下发通知，决定从2013年11月1日起至2014年12月31日，对福建省餐饮业的价格调节基金减半征收。中国烹饪协会的一家会员企业表示，这使企业一年可以节省上百万元的费用。

　　除了弹性征收，数目不清是价格调节基金的乱象之二。

　　价格调节基金是一项用来平抑物价的应急调整基金。发改委价格部门对其有一定的监管职能，而财政部则从资金监管角度行使职能。

　　发改委在给《财经国家周刊》记者的回复中表示，各地价格调节基金的征收情况每个季度都会上报给发改委。2012年全年，全国价格调节基金的筹集规模约为280亿元。价格调节基金征收的资金均进入地方国库，纳入预算统一管理。

　　但与发改委的说法相反，财政部相关负责人对《财经国家周刊》记者表示，价格调节基金并没有纳入预算科目，在地方国库中根本看不到这笔钱。

　　财政部这位负责人还表示，据其了解的情况，仅几个煤炭资源大省每年征收的价格调节基金加起来就可能超过200亿元，因此全国征收的价格调节基金可能远远超过280亿元。

　　依法打架

　　一位熟悉价格调节基金历史的人士对记者表示，发改委和财政部因为这个基金已经“打”了十多年，每年财政部出台《目录》时，都会“打”一次，但却一直无法共同协调解决问题。价格调节基金也就一直这样“乱”着。

　　发改委与财政部的争执，在于对1998年《价格法》的不同理解。《价格法》27条中提及了价格调节基金，即“政府可以建立重要商品储备制度，设立价格调节基金，调控价格，稳定市场”。

　　财政部认为，虽然《价格法》仅规定政府可以“设立”价格调节基金，但并没有明确地方政府是否可以“征收”。同时财政已经安排了相应的粮食、猪肉等重要商品储备制度，不需要再另设一笔资金。另外，根据1996年国务院出台的《关于加强预算外资金管理的决定》，要求对政府收费和基金进行清理整顿，并规定设立政府型基金都要报财政部审批，重要的要报国务院审批。但事实上，各地价格调节基金均没有经财政部审批，属于违法违规设立。

　　发改委则认为，法律规定设立价格调节基金，主要为了平抑临时的物价上涨，与粮食和猪肉等储备并不一致，这个基金本应由财政部从财政预算中拿出这笔钱，但中央财政没有安排，则自然向社会征收。同时，有法律依据应是政府性基金最大的依据，没有必要再报财政部审批。

　　2000年至2004年，财政部在全国范围内展开了大规模的清理政府非税收入的工作，期间价格调节基金在全国范围内已经开始大幅萎缩。

　　随后发改委开始积极与财政部联系，希望通过共同调研解决问题，将价格调节基金纳入《目录》中。然而这种努力最终没有得到财政部的响应，随后两部委的争议不断，并出台了针锋相对的文件。

　　2009年3月23日，财政部在《关于中国烟草总公司甘肃省分公司所属企业缴纳地方价格调节基金问题的通知》(财综〔2009〕20号)中明确表示，“当地征收的价格调节基金属于地方人民政府越权设立政府性基金，该公司在甘肃省的所属相关企业可以不执行当地政府有关缴纳价格调节基金的规定。”

　　同年5月22日，发改委在《国家发展改革委办公厅关于地方政府是否有权设立和征收价格调节基金问题的复函》(发改办价格〔2009〕1124号)中对广东省物价局的请示明确回复为：“我委认为，省级人民政府设立价格调节基金符合法律规定，无需再报有关部门批准。”

　　交锋的结果是，发改委把给广东省物价局的这则回复函同时抄报给了全国，导致已经萎缩的价格调节基金重新在各地焕发生机。

　　对此，财政部相关负责人表示，作为一个部级单位，很难直接强制各地方政府停止征收价格调节基金，乱象就此延续至今。

　　利益化身

　　价格调节基金最早诞生于1987年的广东省，当时广东在由计划经济向市场经济的转轨中走在全国前沿，社会商品零售总额中仅有20%由政府定价，价格调节基金被看作适应市场经济体制的价格调控措施。

　　随后的1993至1996年，中国经历了严重的通货膨胀，1994年物价上涨率一度曾达到27.4%。

　　1993年和1994年，《国务院关于积极稳妥地推进物价改革抑制物价总水平过快上涨的通知》和《国务院关于加强对居民基本生活必需品和服务价格监审的通知》陆续发布，此后，很多省份建立了副食品价格调节基金制度。发改委又陆续于1997年、2005年和2012年发文，强调完善价格调节基金的制度和管理。

　　发改委价格司相关负责人在接受《财经国家周刊》记者采访时表示，目前全国价格调节基金的使用主要有三个方面，三分之一用来给低保群体发放物价临时补贴，三分之一用于蔬菜生产的龙头企业，另外三分之一用于应急市场调控。

　　发改委每个月都会对全国各省市进行CPI涨幅的排名，如果连续一段时间排名第一，就会被“约谈”。而地方政府应对CPI大幅上涨的手段也只有价格调节基金，即拿出一些钱来给低保群体发放临时补贴，同时补贴一些蔬菜生产企业等。

　　国务院发展研究中心市场经济研究所副所长王微[微博]长期研究中国的价格问题。她认为CPI的涨跌是一个宏观经济现象，对它的影响仅能依靠宏观经济调控，个别的补贴或人为的降价并不能改变整个物价的走势。

　　王微表示，从目前的现状来看，价格调节基金到底能对平抑物价起到多大作用无法评估，而其更像是物价管理部门的一种工作手段。

　　国家行政学院经济部教授冯俏彬认为，价格调节基金反映的正是政府性基金最大的特点，即财力部门化。由于政府性基金专款专用的特点，使其成为部门行使权力的手段，同时往往具有很大的自由裁量权。

　　由于价格调节基金没有列入《目录》，该项基金并没有划拨给国家发改委专项使用，属于地方物价部门的专项资金，但国家发改委对其使用有一定的指导能力。因此，从地方政府的角度来说，更加青睐价格调节基金。

　　一位接近财政部的人士表示，1994年分税制改革后，地方政府的税收收入吃紧，但需要做的事并没有减少，很多地方就想方设法通过非税方式来增加收入，而中央政府从2000年以后加强了对非税收入的管理和规范，其基本的理念是给社会减负，在对行政事业性收费和政府性基金的不断清理中，地方政府的非税收入越来越少。

　　此时，正好有一个《价格法》规定了一项“价格调节基金”，发改委又对其持肯定态度，地方政府就找到了一个“出口”。有了这笔价格调节基金，遇到问题的时候，就有钱可以拿来用，比如物价上涨了，老百姓不满，这笔钱就拿来给低保群体发补贴。对于一个地方行政长官来说，社会稳定是他的一大行政目标。

　　出路在哪？

　　一位接近发改委的人士对记者表示，发改委也不希望价格调节基金向社会征收，征收必然会产生矛盾，最好的办法是财政每年给予一定的拨款设立这项基金。而这样一来价格调节基金就将成为国家发改委的专项基金。

　　他还表示，财政部一直强调自己的“审批权”，坚持先取消，再重新申报。发改委则担心取消后，就再也建立不起来了，所以一直扛着。而财政部一直反对的核心原因在于并不想出这笔钱。

　　王微认为，从中国经济社会发展的大背景来看，价格调节基金更像是计划经济时代的一种政府临时补贴手段，它存在的必要性值得质疑。

　　学者对于价格调节基金的质疑似乎支持彻底废除价格调节基金，但《价格法》又明确指出“政府可以设立价格调节基金”，这意味着如果要彻底废除，似乎还需要对价格法的该项条款进行修订。

　　对于如何改变价格调节基金目前的尴尬处境，发改委和财政部都有着各自的盘算。

　　2010年11月19日国务院下发《关于稳定消费价格总水平保障群众基本生活的通知》，提出要“建立社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制”。这项政策的大背景是，2010年下半年至2011年全年中国的CPI总水平超过5%。

　　2011年底，全国大部分省份陆续启动物价上涨补贴联动机制，并累计发放价格临时补贴近100亿元。而这个价格临时补贴的资金全部由地方自行筹集，很多省份的资金来自价格调节基金。

　　近年来，这项联动机制一直受到国务院的重视。2014年1月8日，国务院常务会议再次强调要完善该联动机制，确保困难群众基本生活水平不因物价上涨而降低。

　　《财经国家周刊》记者在采访中了解到，发改委希望，联动机制的强化可能会带来价格调节基金的地位得到进一步确认。

　　财政部则认为这种联动机制应该跟国家的社会保障体系挂钩，由社会保障资金负担。他们期待彻底废除价格调节基金的突破点是煤炭资源税改革，目前这一改革方案已经上报国务院，并等待批复。

　　该方案的总体思路是“清费正税”，即对山西、内蒙古等煤炭资源大省区清理包括煤炭价格调节基金在内的各类相关费用，并适时推出煤炭资源税。而这些煤炭资源大省同时也是价格调节基金征收规模最大的省份，如果借“煤炭资源税改”清理了这些“大头”，那么价格调节基金的问题等于解决了一大部分。

　　在中央财经大学财政学系主任曾康华看来，如果两部委不能达成共识，国务院也应出面裁定。这一现象体现的是整个政府性基金都缺乏顶层设计。即便有《价格法》的规定，如果其征收的合理性不存在了，也应适时废除。

　　据《财经国家周刊》记者了解，财政部从2013年3月开始全国政府性基金的清理工作，价格调节基金由于未被列入《目录》，并没有成为清查重点。未来，解决价格调节基金乱象的出路究竟在哪，部委之争何时休止，仍是未知数。

　　名词解释：

　　价格调节基金，是政府为了平抑市场价格，用于吞吐商品、平衡供求或者支持经营者的专项基金。 1988 年国务院在《关于试行主要副食品零售价格变动给职工适当补贴的通知》中，明确提出了要在全国城市中建立副食品价格调节基金的要求，《价格法》第二十七条规定：“政府可以建立重要商品储备制度，设立价格调节基金，调控价格，稳定市场。” 到目前为止，全国多数城市都建立了副食品价格调节基金制度。