张静 秦夕雅

　　备受关注的中国政府性债务数据昨日公布。审计署数据显示，截至6月底，地方政府负有偿还责任的债务10.9万亿元，负有担保责任的债务2.67万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元。如此地方政府债务共计17.9万亿。

　　从8月1日开始全国政府性债务审计，到这份审计报告的正式出炉，外界等待良久。在上一轮全国审计中，截至2010年底地方政府债务为10.7万亿元。

　　报告称，2012年底全国政府性债务的总负债率为39.43%，低于国际通常使用的60%的负债率控制标准参考值。目前看，我国政府性债务风险总体可控，但也存在地方债务增长较快等问题。

　　银行贷款是主要来源

　　报告显示，地方政府债务总额中包括负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务以及可能承担一定救助责任的债务。

　　截至6月底，中央及地方政府负有偿还责任的债务为20.7万亿元，负有担保责任的债务 2.9万亿元，可能承担一定救助责任的债务6.7万亿元。

　　从未来偿债年度看，2013年7月~12月、2014年到期需偿还的政府负有偿还责任债务分别占22.92%和21.89%，2015年、2016年和2017年到期需偿还的分别占17.06%、11.58%和7.79%，2018年及以后到期需偿还的占18.76%。

　　报告显示，地方政府性债务的举借主体包括融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位、国有独资或控股企业、自收自支事业单位、公用事业单位等主体。

　　其中，融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位、国有独资或控股企业是政府负有偿还责任债务的主要举借主体，分别举借40755.54亿元、30913.38亿元、17761.87亿元。

　　银行贷款、BT、发行债券是地方政府负有偿还责任债务的主要来源，分别为55252.45亿元、12146.30亿元和11658.67亿元债务。从债务资金投向看，主要用于基础设施建设和公益性项目，大多有经营收入作为偿债来源。

　　市县级债务规模较大

　　不同于2011年开展的审计，此次审计增加了中央和乡镇两级政府，实现“全覆盖”。

　　数据显示，截至2013年6月底，省市县三级政府负有偿还责任的债务余额105789.05亿元，比2010年底增加38679.54亿元，年均增长19.97%。省级、市级、县级、乡镇政府负有偿还责任的债务分别为 17780.84亿元、48434.61亿元、39573.60亿元和 3070.12亿元。市县级政府债务规模在其中较高。

　　审计署审计科研所所长崔振龙认为，债务规模确实是集中在市县这两级，因为政府真正履行管理职能的是市和县。“比如搞市政建设，省政府没有搞市政建设的功能，市政建设和公共服务主要是市县级政府在提供，所以这两级债务规模大是正常的，特别是市级。”这也是国外政府要发行“市政债”的原因。

　　不过，他也表示，审计署报告的写法还可以更科学。“现在的县级不是县政府，可能还包括了一些市的区，级别属于县，就被划入了县级。”

　　此前县级财力吃紧的说法一直备受关注，有分析认为，现在的县级财政仅仅是“吃饭财政”，县级债务的偿还能力一直备受担忧。

　　崔振龙说，评估县级政府是否存在债务风险，要看其负债率和债务率。

　　报告显示，部分地方和行业债务负担较重。截至2012 年底，有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%；其中，2个省级、31个市级、29个县级、148个乡镇 2012 年政府负有偿还责任债务的借新还旧率(举借新债偿还的债务本金占偿还债务本金总额的比重)超过20%。

　　形成地方政府对债务责任的机制

　　数据未公布之前，地方政府性债务规模引起各方猜测不断，甚至有说法认为存在崩盘危机。

　　崔振龙认为，从目前来看，风险仍在可控水平。主要的风险点一是增速过快，需要引起重视，第二是管理模式必须跟上。

　　“目前管理跟不上主要是在规模的控制上，市级究竟可以借多少债，应该有个规模控制。”崔振龙认为，首先是要立法，从法律上给地方政府适度的举债权。其次是给了权利怎样行使？政府有权利负债，债务规模多大是否应该通过人大审批，负债形式也应该有相应规范的管理制度。

　　从更长远的角度来看，政府负债应该走市场化模式。“比如发政府债券，投资者会做出一个市场化的判断，你能不能还我买你的债券，不能还我就不买。”

　　不过，政府负债走市场化模式现在很多条件还不成熟。崔振龙说，比如政府去市场发债，首先应该提供一张政府资产负债表，目前我国地方政府都还没有。十八届三中全会报告提出了政府要编制综合财务报告，也就包括了政府资产负债表。

　　“现在可以操作的一是要明确的规范的法律和制度，第二个是形成地方政府对债务的责任机制。”崔振龙表示，特别是对地方行政首长，离任时要对其任职期间举债负责。“而不是我来了，就建业绩，然后欠了一堆债就走了，下一任政府资不抵债。”

　　此前中组部下发的《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》就首次把政府负债作为政绩考核的重要指标，强化任期内举债情况的考核、审计和责任追究。通知称，要考核积极化解历史遗留问题的情况，把是否存在“新官不理旧账”“吃子孙饭”等问题作为考核评价领导班子和领导干部履职尽责的重要内容。