缓冲地方债风险  市政债呼之欲出

　　杜丽娟

　　种种迹象显示，中央决策层已将控制和化解地方债风险列入了议事日程。

　　中央经济工作会议将着力防控债务风险单独列段，作为明年经济工作六项主要任务之一。此外，中央组织部发布通知，要求加强对政府债务状况的考核，强化任期内举债情况的考核、审计和责任追究。

　　如何实现从源头治理，把隐性的、不规范的债务显性化，大力推广市政债成为破解地方债风险的有效手段。消息称，目前针对此问题，财政部和央行等部委已经启动市政债的研究工作。

　　据了解，此项研究的政策指向是化解地方债风险和为城镇化融资，基本原则是发展真正意义上的市政债，即由原来代发代办的地方债转向自主发行的市政债。财政部财科所一份报告称，市政债的推出将对未来地方债务规模摸底工作起到帮助作用。

　　市场预期，管理层在论证和认可此项研究后，或将于2014年两会后正式启动市政债试点。

　　债务显性化

　　“推进市政债，就是以地方政府为发行主体，以政府税收等一般财政收入或项目收益为偿债来源，把一直以来地方政府的隐性、不规范债务转变成显性、规范债务。”中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇说。

　　在“中国地方政府债务论坛”上，与会专家认为，目前地方政府性债务，不是数量太多，而是方式不对。如果问题持续下去，最后会酿成巨大的债务与金融风险。

　　这种“方式”无疑就是发债主体多元化造成的债务不透明化。

　　根据《预算法》和《担保法》规定，地方政府不能直接负债，也不能为债务提供担保。在法律禁令限制下，地方政府控制的融资平台公司(如城投、城建公司)成为最佳选择。

　　在实际运作中，地方融资平台由政府组织成立，公司管理层多为政府官员，地方财政对平台进行注资。同时政府划拨储备土地，作为撬动银行和社会资金的支撑，建立一个“借、用、管、还”一体的投融资运行机制。目前融资平台主要有两种形式存在，一种是有多个融资平台的“重庆模式”，另一种则是单一平台的“天津模式”。

　　无论哪种形式，都成为监管的难点。规范发债主体的身份是此次市政债加快进度的一个最大推力。

　　所谓市政债，一般是以政府税收等一般财政收入或项目收益为偿债来源，主要用于城市基础设施建设的债券，发行主体是地方政府或者授权机构。

　　证监会研究中心主任祁斌认为，过去地方财政依靠卖地、收税和地方融资平台。但三四线城市的地已经卖不出去了，而地方税收上来的钱杯水车薪，地方融资平台市场化因素不透明，导致“钱没有纪律约束”。

　　而市政债的推行无疑就是要加强人大的监督作用，即地方政府每发一笔债务都要人大的审核和预算才能最终举债成功，避免原来政府部门内部审核、内部监督的问题，从源头上规范发债主体。

　　发债需人大审批

　　要实现市政债发行，就要允许地方政府自行发债，核心问题就是《预算法》的修订，需要在法律层面为市政债开辟出空间。

　　据了解，目前我国的发债原则基本上采用中央代发政策，除了2011年，在上海、深圳、广东、浙江试点地方政府自行发债，今年又新增山东和江苏两省可以自行发债外，其他债券都以中央代发的形式，帮助地方政府实现举债功能。

　　日前，据全国人大财经委官员透露，《预算法(修正案)》三审可能于2014年两会期间完成。此前，《预算法》修订曾经几度延期。倘若2014年3月之前没有完成修法，在缺少法律依据的情况下，地方政府发行市政债只会是一厢情愿。

　　北京大学国家发展研究院院长姚洋在地方政府债务论坛上表示，当前预算需要人大代表投票通过，如果人大票数没过，预算就不能通过，这一点需要落到实处。“人代会设立预算办公室，能不能挑选专业人才来审预算，然后再给大家长一点时间读预算、审预算，通过这种方式也许能更好地约束政府。”

　　安邦咨询最新的一份报告也指出，当前需要完善市政债的监管。一方面，需要调整地方政府与同级人大的关系，将财政预算及发债计划置于人代会的监督之下；另一方面，在市政债本身的监管方面，部委间到底该如何协调，也亟待有关部门明确。

　　报告指出，中国债券市场原本就是多头管理，发改委、财政部、央行、银监会等部门各管一头。从这个角度出发，市政债的推出可能还需要被纳入中国债券市场整体改革的大框架下考察，而迄今为止，监管层并没有太多实质上的动作。

　　12月16日，银监会在落实中央经济工作会议精神会议上明确，明年要“确保平台贷款余额不增，结构优化，还款来源落实”。

　　但实际动作尚未有明确思路。

　　对此，北京大学国家发展研究院副院长黄益平认为，解决问题最根本的措施是要落实在硬化地方政府的预算上。“目前地方政府预算是软约束。软预算根本性的含义就是，你借的钱不一定要你自己还，这是地方债务最大的问题。”

　　在他看来，地方政府要建立资产负债表，要有现金流和负债的财务数据。“因为没有负债表，对地方政府来说，无论借钱的人，还是借钱给别人的人，都没有真正考虑债务本身的风险。”