不动产统一登记博弈 专家称关键不在谁统谁

　　文/《财经国家周刊》记者 兰亚红 史晨

　　不动产统一登记制度已是箭在弦上。

　　按照3月26日国务院办公厅发布的关于实施《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工的通知，房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记的职责整合应于2013年4月底前完成，但《财经国家周刊》记者从负责部门中编办获悉，直至目前，这一工作仍在协调当中。

　　另据通知要求，由国土资源部、住房和城乡建设部会同国务院法制办、国家税务总局等有关部门负责，需在2014年6月底前出台不动产登记条例，实施不动产统一登记制度。国土资源部目前正在组织条例的起草工作，并已制定出明确的任务分段时间表，但各部门联合起草小组尚未组建，留给各相关部门起草、征求意见、修改完善到正式出台的时间只有1年。

　　多位参与过相关立法研究的学者表示，不动产统一登记是大势所趋，这对发展市场经济、维护不动产交易秩序、保障不动产交易安全十分必要。且物权法颁布时间已6年有余，各部门已形成各自的登记规章，地方不动产统一登记的实践经验也比较丰富，目前制定统一的不动产登记条例的时机已经成熟。

　　“目前主要的难题可能是由谁作为主导部门。”一位参与过《物权法》起草的专家说，当前关键其实不是部门之间“你统我还是我统你”，而应该先协调起草不动产登记条例，先把各个地方的不动产登记统一起来。

　　“协调”之难

　　中国现行不动产登记分属不同管理机构。住房和城乡建设部门负责房屋所有权登记；国土资源部门负责集体土地所有权、国有土地使用权、集体建设用地使用权和宅基地使用权登记；农业部门负责耕地、草地承包经营权登记；林业部门负责林地所有权和使用权的登记；渔业部门负责水面、滩涂的养殖使用权的登记；海洋部门负责海域、无居民海岛使用权的登记。

　　这种登记模式形成于计划经济时代，但随着市场经济的发展，许多弊端凸显。诸如，因重复登记、遗漏登记、错误登记引发多起行政复议或诉讼，因分散登记导致房屋、土地双重抵押融资增加金融风险等等。

　　早在2007年物权法出台前的起草、审议过程中，不动产统一登记制度便呼声甚高，但由于各主管部门之间意见难以协调，立法者为减少阻力、尽快通过《物权法》，只原则性规定“国家对不动产实行统一登记制度”，而将不动产统一登记的范围、登记机构和登记办法等具体难题，交由至今缺位的“法律、行政法规规定”。

　　物权法自立法筹备到正式出台，历时13年和八次审议。参与专家认为，13年都没有解决的不动产统一登记难题，要在接下来一年时间内解决，绝非易事。

　　在3月26日国务院办公厅发布的通知中，并未具体明确不动产统一登记将来由哪个部门负责。在受访人士看来，分散登记和多头管理是不动产登记条例制定面临的头等难题，前期的职责整合任务已经延时，可见协调难度之大。国土资源部政策法规司司长王守智告诉《财经国家周刊》记者，目前国土资源部正在积极组织不动产登记条例的起草工作。据悉，该部已经形成了条例的起草研究方案，确定了起草的进度安排，设立了起草研究小组和专家指导小组。

　　另一大不动产登记部门住房和城乡建设部，记者与该部房地产市场监管司负责人联系，该人士回应称没有参与相关工作。记者另从接近该部的人士处了解到，此前，该部并未同意有关方面将其房地产市场监管司下设的负责房产登记的产权处划走。

　　除了上述难题，有法律界人士认为，不动产登记条例的制定还面临着法律模式不统一的问题。物权法第9条规定了一般登记原则，即登记要件主义，不登记不生效，但第127条又规定了一个例外情况，农村土地承包经营权自合同生效时设立，采取登记对抗主义，即自愿登记。

　　美国农村发展研究所律师吴晓晖认为，农村土地承包经营权的确权到户登记是未来不动产统一登记制度建设需要长期完善的问题。按照今年中央一号文件的要求，5年内完成约2亿农户和10亿左右宗地的承包经营权确权到户任务十分艰巨。

　　“关键不在谁统谁”

　　按照国土资源部制定的时间表，在今年7月底前要完成不动产登记条例的建议稿及起草说明。

　　早在2004年，国土资源部相关机构就已经开展了不动产登记立法研究，并起草了不动产登记法建议稿的国际版与国内版。

　　在5月16日该部举办的不动产登记研讨会上，国土资源部土地矿产法律事务中心产权产籍处处长刘燕萍表示，在物权法颁布实施后，国土资源部法律中心开展了一系列的不动产统一登记制度的调研和课题研究，起草了土地统一登记条例建议稿、不动产登记法建议稿等。

　　另有接近住建部的人士透露，早在2007年，住建部的前身建设部也做过不动产统一登记的立法研究，并形成了不动产登记条例征求意见稿。

　　国土资源部近年开展了全国土地登记信息动态监管查询系统的建设，部署开展了一些土地统一登记试点，比如重庆、厦门、陕西高陵县、成都市等。刘燕萍表示，这些试点地区的不动产统一登记，基本上是以土地为核心，将房屋、承包地等登记信息整合，形成统一的登记系统。

　　《财经国家周刊》记者了解到，目前国土资源部正在力推建立以土地登记为核心的不动产统一登记制度。力求做到如下“统一”：统一的不动产登记程序，实现登记申请、审核、注册登记、核发证书的统一；统一的不动产登记簿和权利证书，使不动产物权权利义务更明晰，证书动能作用更突显；统一的不动产登记效力，确定科学且明确的统一登记效力规则；统一的不动产登记信息系统，实现不动产登记信息的统一监管、查询、应用和服务等。

　　中国政法大学民商经济法学院院长王卫国表示，不动产就是指土地及土地上附着物，土地是中心。土地上的特许物权的登记，比如矿业权、林业权、渔业权、水权、水役水务权等，要纳入统一的不动产登记，但与特许物权挂钩的特许经营权的经营行为可以由相关部门进行管理。

　　参与过物权法起草的清华大学法学院副教授程啸则认为，中国实行的是土地的公有制，应摒弃将不动产登记仅仅作为一种行政管理手段的狭隘认识，可将不动产登记的职责与不动产的行政管理机关相分离。

　　“真正的统一可能是地方的，比如北京市下边的各个区县的登记机构的合并统一才是最重要的，这才和民事主体利益密切相关。”程啸认为，可以在地方设立独立的不动产登记机构，整合登记职能，能够直接、有效保障不动产交易安全和不动产权利人的权利。

　　“不动产登记条例制定，关键不在大家互相争来争去谁统谁，而是为真正有意义的地方登记机构的统一提供制度保障。”程啸说。

　　虽然有相关规章和实践经验基础，但由于不动产登记条例涉及内容众多，包括登记基本原则、登记机构设置、登记簿制作使用、申请受理审查、登记错误以后的赔偿责任等等，且从组建起草班子、到形成草案、再到征求意见、审议等还需要很长的时间，所以程啸认为，当前条例制定的时间“太紧张了”。