李乐

　　北京中南海的红墙之外，人们熟知他曾是国务院的副总理；红墙之内，人们更为熟知的是，他是兼任“组长”职务最多的国务院副总理。他便是李克强。

　　现在，他从温家宝手中“接棒”，成为又一位“大国总理”。

　　长久以来，中国保持着其独有的政治与经济的运行规则，即便是经历了“入世十年”的“冲击”与“改造”后，依然故我。在这其中，真正能够决定中国重大经济、公共政策走向的，并非外界熟知的各大部委，而是级别超乎于各大部委之上的“领导协调小组”。在熟知中国权力运行机制的人们看来，理解“小组”，才是理解中国行政体系决策机制的起点。

　　从2000年以后，“领导协调小组”的级别升级。由国务院总理分管副总理或国务委员兼任特定“领导协调小组”组长，已经成为“惯例”。而李克强则是兼任各类领导小组组长、副组长最多的国务院领导。据不完全统计，截至2012年年底，李克强共兼任6个国务院级别“领导协调小组组长”，同时还兼任两个“领导协调小组”副组长之职。

　　李克强兼任组长、副组长的“领导协调小组”，几乎涵盖了中国最重要的各个经济与公共政策领域。然而，恰是因为如此，复杂的经济局势与公共政策局面，让“组长”李克强忙碌非常，而隐藏在这种忙碌表象之下的，则是经历了30多年以“增量”换取“改革”的发展模式后，中国经济与公共政策所必须面临的种种“制度攻坚”。

　　掌管“枢纽”的“大管家”

　　在中国，“领导协调小组”是一个十分特殊、微妙的组织——她没有明确的行政级别、人员编制和经费拨付，甚至不刻公章、不行文件。

　　在担任国务院总理之前，时任的国务院四位副总理中，出生于1955年的李克强是学位最高的一位。1982年，李克强从北京大学毕业，学习经济专业的他，开始担任北京大学团委书记，从此步入仕途。直到2008年李克强担任国务院副总理，他才开始重新对口自己的老“本行”，分管除金融以外的经济、公共政策领域的工作。

　　也正是从这时，李克强开始兼任各类“领导协调小组”的组长、副组长之职。在中国，“领导协调小组”是一个十分特殊、微妙的组织——她没有明确的行政级别、不挂牌、没有固定的办公地点、人员编制和经费拨付，甚至不刻公章、不行文件。

　　然而，在条块分割致使权力分野的中国行政体系中，“领导协调小组”却正在演变成为中国经济、公共政策制定和体制改革的枢纽所在。于是，李克强所承担的压力与对应的忙碌，也便有了最为合理、合适的注脚。

　　李克强的“组长生涯”发轫于2008年。其时，由于医药卫生体制改革推进缓慢，各方利益博弈严重，为更为高效地推进医药卫生体制改革，国务院决定“升格”原有的“医改小组”，组建“国务院深化医药卫生体制改革领导小组”，共有国务院各16个相关部、委、办、局参加，并由新任国务院副总理的李克强牵头挂帅，担任组长。

　　此后，李克强开始陆续担任国务院西部开发领导小组副组长、国务院食品安全委员会主任、国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组副组长、国务院第二次全国经济普查、第二次全国土地调查领导小组、国务院人口普查领导小组、国务院保障性安居工程领导小组组长的“组长”职务。除此之外，李克强还担任三峡工程委员会等高层次议事机构的主任或负责人。

　　“通过成立跨部门领导小组来组织实施重大战略任务，是我们党和政府在长期实践中形成的一种有效工作方法，”国务院前任副总理曾培炎在回顾西部大开发时表示，“在重大决策具体落实和实施过程中，建立跨部门的协调合作机制，有利于减少层级、提高效率。”2008年，曾培炎卸任国务院副总理之职，李克强也从曾培炎那里接任了国务院西部开发领导小组副组长，其组长仍为时任国务院总理的温家宝。

　　南开大学周恩来政府管理学院教授周望在对中国政府的各类“小组”进行研究后发现，2008年机构改革之后，只有面临十分重要、牵涉面较广的跨部门协调性工作，且这一任务又具有长期性，才会设置相应的议事协调机构。其枢纽意义与李克强承担的责任，由此可见一斑。

　　公共政策“攻坚”

　　参与医改小组的一位卫生部官员告诉记者，专家委员会是在李克强的力排众议之下设立的。

　　尽管李克强拥有着中国行政官僚体系内不多的经济学博士背景，但他无法回避的是，中国当前最为棘手的问题，却都不在经济领域，而在公共政策领域。于是，李克强在过去五年中的工作重点，也有偏向。

　　在李克强兼任组长的各个领导小组中，最为受到重视的是“国务院深化医药卫生体制改革领导小组”(下称“医改小组”)和“国务院保障性住房安居工程领导小组”(下称“保障房小组”)。前者正式设置于2008年，后者则设置于2010年下半年。均是涉及公共政策和制度设计层面的工作。

　　2012年是医改小组设立的第四个年头。记者了解到，从2008年设置，并由李克强担任小组组长至今，总计召开全体会议超过30次，平均为每季度一次。按照李克强的要求，医改小组还召集了国务院医改专家委员会(下称专家委员会)。

　　参与医改小组的一位卫生部官员告诉记者，专家委员会是在李克强的力排众议之下设立的。在此之前，由于医药卫生体制改革参与工作的部门众多，因此，在对政策的讨论过程中，各有主张。李克强希望通过设立专门的专家委员会，能够借此机制形成一套第三方评价的可能渠道，为决策提供参考。

　　“专家委员会会有定期会晤的机制，并要求医改小组的组成部门派员参加，虽然李克强副总理不是医疗专业出身，但是，他懂得用设置工作机制的方式，还优化整个工作的结果。”上述卫生部官员评价。

　　在第一次专家委员会会议上，李克强表示，要抓紧编制好“十二五”医改专项规划，统筹医疗卫生改革和发展，进一步推进全民基本医保、基本药物制度、公立医院改革三大制度创新，促进经济社会协调发展。这需要政府部门形成合力，需要人民群众广泛参与，更需要专家学者深入研究，加强顶层设计，使医改各项政策措施更加科学有效，为实现到2020年基本建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度的目标奠定基础。

　　相比于耗时已久的，各方利益冲突不断的“医药卫生体制改革”，李克强担任组长的另一个小组——保障性安居工程领导协调小组，虽然只是在2010年四季度才紧急成立，但在具体工作的推进上，却显得简单直接得多。

　　保障性安居工程领导协调小组由住房和城乡建设部(下称“住建部”)牵头，民政部、国土资源部、财政部、国务院扶贫办、国家发改委、中国人民银行、银监会等部门联合组成，是为2011年1000万套保障性住房的任务落实而设置。那是任务最重的一年。

　　“这个小组没有牵涉李克强太多的精力，推进得较为顺利，主要的指标是开工率，到2011年年底，都已达标，稍微牵涉比较多精力的，是融资渠道的问题，但今年的问题已经都解决了。”前述国务院办公厅的权威人士称。

　　矛盾不绕行

　　“他是习惯先碰矛盾最集中的，不回避问题。”在前述卫生部官员的记忆中，他过往参与的很多改革，基本遵循的是“先易后难”的原则。

　　由于从2011年开始，李克强主要的工作精力放在了两项公共政策方面，在工作之中，李克强经济学博士“出身”所带来的制度偏好已经逐渐显现出来。只不过在当前中国经济与公共政策的复杂局面前，李克强所采用的是“短期”连带“长期”的做法。

　　“医改刚刚开始听专家们辩论，听得直犯晕，不知道为什么大家争得这么厉害。”一位曾参与医改方案讨论的官员透露，经人指点，他才明白了专家们的专业表述后面的利益调整意义，当时他的第一反应是，“这方案也不是某个部门说了算的。”

　　但是，他告诉记者，李克强虽然并非医科出身，但却采用了抓到矛盾焦点的方式。前述卫生部官员向记者表示，从他了解的情况看，对于未来成型的改革后的医药体制，李克强已经有着较为清晰的思路，但他更懂得抓住当前的主要问题，把整个改革向前推进。

　　“而且，他是习惯先碰矛盾最集中的，不回避问题。”在前述卫生部官员的记忆中，他过往参与的很多改革，基本遵循的是“先易后难”的原则。而在李克强领导的医改小组的推进下，在医改的改革初始阶段，就对准“公立医院的改革问题”这一焦点，李克强在多次会议上提出，要破除公立医院以药养医的基本模式。

　　在第一次专家委员会会议上，李克强表示，公立医院改革是医改难点，也是改革的重头戏之一，要遵循上下联动、内增活力、外加推力的原则，深入推进县医院综合改革，加快培养全科医生，提高基层医疗卫生机构服务水平；抓住破除以药养医这个关键环节，加快各级各类公立医院体制机制创新，充分调动医务人员积极性；坚持公立医院的公益性原则，鼓励多元办医，推动公立医院改革不断拓展、深化和突破。

　　“李克强很强调抓手的概念，以短期带长期目标的实现，他强调改革先碰难点，不回避问题，这是他的工作作风。”曾在李克强任职辽宁省政府期间任职的一位退职官员向记者评价——他所给出的例子就是，在辽宁任职期间，李克强就直接触碰了最复杂领域——矿山采空区和棚户区的改造。他曾向辽宁抚顺的官员转述棚户区居民的话：“领导都来过这里，我很感动，但问题还是没解决。”李克强的逻辑中，解决问题很重要。

　　这一思路在他担任国务院保障性安居工程领导协调小组组长后，被推广到全国。在到国务院任职后，李克强从上一任副总理曾培炎手中“接管”建设部，参与了至今所有房地产调控政策的制定。住建部一位官员告诉记者，在2011年分解的1000万套保障性安居工程中，超过一半以上的，实际上是棚户区和采空区改造的供应住房。

　　“而在2012年的指标下调到800万套左右，也是由于棚户区和采空区的开工进度较快带来的，真正的保障性住房的量，实际上没有减少。”这位官员称，而之所以在第一年就要求“采空区和棚户区”改造“上大量”，亦是按照李克强的思路进行，“对于难点不回避，这是李克强总理最鲜明的工作风格。”他说。