机构改革博弈

　　政府与市场：握手还是掰手腕

　　政府所要做的是矫正市场的暂时失效，以便尽快恢复并充分发挥市场对资源配置的基础性作用，而不可长久代替市场

　　《瞭望东方周刊》记者刘武、特约撰稿李慧、张诗雨 | 北京报道

　　2013年全国两会上，住建部部长面对媒体对住房问题的发问而拱手作揖，工商总局局长谈及食品安全问题几欲落泪。

　　作为政府管理部门，市场监管的重重难题让他们成为媒体追问的对象。

　　3月4日，在2013年医药界全国人大代表、政协委员“声音-责任”座谈会上，中国医药企业协会会长于明德代表24家行业组织发言时说：“尽管深化改革已经取得了较大进展，但是距离党中央提出的目标还有较大差距。例如药品政府招标采购问题多多，政府不满意、医院不满意，百姓不满意、企业不满意。”

　　全国人大代表、辅仁药业集团董事长朱文臣在谈到政府招标采购的时候，问道：“政府的角色到底是什么？”

　　政府在经济活动中的作用一直是人们关注的焦点。

　　当年亚当·斯密的市场自由化理论被20世纪30年代世界性的经济危机宣告并非万能，而凯恩斯的干预主义随后又被20世纪70年代的石油危机证明有些失效。

　　在市场经济条件下，政府到底应该如何管市场？如何合理界定政府与市场的边界？这个令人纠结的追问，在中国已讨论了三十多年，在西方发达国家则持续了几百年。

　　新一轮机构改革，又将如何调整政府与市场的关系？

　　政府和市场不是“掰手腕”

　　从引入市场机制，到确立社会主义商品经济，再到1992年十四大报告明确提出建立社会主义市场经济体制的改革目标，中国的市场化改革已经走过30多年，但现阶段的诸多问题依然绕不开政府和市场的关系。

　　在经历30多年的改革开放历程后，大多数人已超越了“非此即彼”的理念，而是以“互补”去理解政府和市场之间的关系，提倡政府与市场握手，而不是互相博弈“掰手腕”。

　　事实证明，政府不能完全放任市场。上世纪80年代中后期，各地发展经济呼声高涨，当时一些地方政府在“有水快流”策略下，把资源产业发展完全交给了市场，结果导致了小煤窑、小矿山遍地开花，并发症、后遗症至今还未完全消除。

　　20世纪90年代初，当中国选择社会主义市场经济道路时，经济学家纷纷预测，中国的市场经济成功与否，取决于在整个过程中能否处理好政府这只“看得见的手”与市场“看不见的手”的关系。

　　1993年，党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》确定了社会主义市场经济体制基本框架的“五大支柱”，其中之一就是“转变政府管理经济的职能，建立以间接手段为主的完善的宏观调控体系，保证国民经济的健康运行”。

　　然而，市场机制发挥作用的过程中，“必要的国家干预”并不是那么容易就能把握好。

　　中山大学政治与公共事物管理学院教授蔡立辉对《瞭望东方周刊》记者表示：“中国的市场进程尚未完成。要素市场还不完善，市场调节的力度还不够大，整体上政府主导色彩还较浓。有些时候政府干预过度，有时候干预不当，还没有完全从无所不干的万能政府中摆脱出来。”

　　中国政府对于经济和市场的严格把控曾使西方一些国家不承认中国的市场经济地位，然而，2008年源自美国的全球金融危机，却促使外界重新认识和思考经济学的若干重大理论问题，尤其是“中国模式”所呈现的政府与市场的关系。

　　“东亚模式”曾证明了强势政府对于推动经济发展的重要作用，但1997年亚洲金融危机却较为集中地反映出“成也政府，败也政府”。有经济学家称：在经济高速成长初期，政府的强势作用边际效益递增；在市场机制逐步成熟的后续时期，政府作用就将呈现边际效益递减。

　　“政府要高效适度地管理市场，在理念上要清醒地认识到，除了要保持宏观经济政策的稳定性和连续性，还必须保持市场化的方向。与此同时，在严明的法治保障下，建立人员精干、权责一致、运转高效的管理机构。”中国社会科学院经济研究所研究员王振中对《瞭望东方周刊》表示。

　　放权给市场

　　中国的政府与市场的关系调整，一个重要的观察点就是数轮机构改革对于政府转变职能的促动。

　　上世纪50年代中期，中国形成了与计划经济相适应的全能型政府管理体制，政府包办了一切社会事务，尤其是经济事务。

　　此后机构改革屡现，但其演变始终局限于中央和地方谁的权力大一些，是以“条条”管理为主还是以“块块”管理为主，机构和人员的“瘦身”也常常反弹。

　　1978年之后进行的六次国务院机构改革，试图针对当时情况解决不同的问题。而前三次没有达到预定目标，陷入“精简一膨胀一再精简一再膨胀”怪圈之中。

　　许多身在政府机构中的人甚至一度认为“先改先吃亏、谁改谁吃亏、改了也白改，机构改革就是减人”；起初在实践上有过急进，在未触动高度集中的计划经济管理体制实现政府职能转变的情况下大幅精简机构，从而出现了一批“翻牌公司”，一定程度上导致权力进入市场。

　　1988年政府机关改革提出“转变职能”，才真正抓住了政府机构改革的重点，同时以定职能、定机构、定编制的“三定”形式进行机构改革。

　　经历六轮机构改革，中国政府的组织设置和运行模式已经发生了深刻转型，基本脱离了计划经济体制下高度管制的全能主义政府模式。

　　但问题仍然存在。

　　中国社科院经济研究所研究员王振中告诉《瞭望东方周刊》，在工商业环境方面，可以用11个指标来判断中国政府职能的宽窄程度：

　　在创办企业的程序数量、创办企业所需时间等4个方面，中国的程序多和时间长，表明我们的管理效率低于世界平均水平；而在创办企业成本占人均收入的百分比、企业为合法划拨财产所需要办理的手续数量、企业为合法划拨财产保障产权所需要天数、履行合同的程序数量、履行合同所需要的时间、保护投资者的披露指数、企业破产清算的时间等7个方面，中国的管理效率要高于世界平均水平。

　　“从这11个指标来判断，中国政府职能效率有64%已经达到世界平均水平。”王振中说。

　　他认为，政府职能还需进一步调整。在政府对市场的管理干预与市场对资源的基础配置的矛盾中寻求平衡点时，政府所要做的是矫正市场的暂时失效，以便尽快恢复并充分发挥市场对资源配置的基础性作用，而不可长久代替市场。

　　“大部制”核心之一在于遏止“权力超限巨无霸”

　　治愈政府“机构庞大、人员臃肿”这一官僚机构通病的药方即是机构改革。邓小平在1980年就着重从反对官僚主义、提高行政效率的角度提出了机构改革的问题，他说，“精简机构是一场革命”。

　　改革开放后，中国第一次政府机构改革始于1982年，核心是废除领导干部职务终身制，精简各级领导班子，加快干部年轻化，以提高政府工作效率。

　　1988年，在“推动政治体制改革，深化经济体制改革”的大背景下，机构改革提出“转变政府职能是机构改革的关键”的命题，但是由于复杂的国际国内政治经济环境，转变政府职能在实践中没有适时“破题”。

　　1993年，以“适应建设社会主义市场经济体制的需要”为目的的机构改革中，机构设置并没有大刀阔斧地合并、撤销，反而保留、增加了不少。一个典型的例子是，1988年成立的能源部被撤销，分拆成了电力部和煤炭部两个机构。

　　1998年的机构改革主要针对“政企不分”的弊病，被认为是2008年大部制改革之前，最为广泛且最有力度的一次机构改革，突出体现是撤销了几乎所有的工业专业经济部门，如电力工业部、煤炭工业部等10个部门。这在一定程度上打破和消除了政企不分的组织基础。

　　2003年，改革的目标定为“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”，重点是建立了国资委、银监会、商务部和国家食品药品监督管理局，并调整国家安全生产监督管理局为国家直属机构。

　　2008年，中国的大部制改革破题，明确提出了转变为“服务型”政府的具体目标。大部制是相对于“窄职能、多机构”的小部制而言，其特征是“大职能、宽领域、少机构”。

　　从5年来的大部制改革实践看，尚未根本改变“九龙治水”的局面。

　　2013年2月底召开的中国共产党第十八届中央委员会第二次全体会议强调了“行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求，要深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，健全部门职责体系，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”“处理好政府和市场、政府和社会、中央和地方的关系”。

　　由此，中国在大部制的方向上又迈进一步。

　　“大部体制的最主要目的并不在于精简机构和裁减人员，而是为了集中和综合决策，提高决策的科学性和有效性。大部体制应该坚决实行决策、执行和监督分开，避免出现既决策、又执行、也监督的‘权力超限巨无霸’。”蔡立辉表示。