许耀桐 国家行政学院教授、博士生导师 竹立家 国家行政学院公共管理教研部教授、公共行政教研室主任 张小劲 清华大学政治系主任

　　新一次的国务院机构改革方案在昨日揭开谜底，国务院组成部门由2008年的27个减少到25个，铁道部的一分为三，为铁路政企分开打下坚实一步，而食品药品监督管理总局的成立、国家海洋局在海上执法方面的扩权，也意味着政府试图扭转“九龙治水”的现状。经由这次改革，中国政府距离大部门体制还有多远？机构精简之后的人员编制、职权分配等方面的问题如何解决？南都记者昨日专访三位研究政治体制和行政体制的专家，让他们谈谈对此次机构改革的看法。

　　如何避免新的部门利益的产生

　　南都：部门合并后，决策、执行和监督等权限会相对集中，甚至会出现新的部门利益，怎样解决这些问题？

　　许耀桐：部门利益是个贬义词，即利用部门所拥有的权力为自己部门谋利益。部门权力本身确实包含了这样的危险，会出现用权不当，将部门利益法定化、特殊化，这是要坚决避免和克服的。现在，有些部门合并后职权比过去增大，但并不必然意味着要为自己部门谋取利益，关键就是权力运行要公开透明，要加强监督制约。只要做到这两点，利用职权谋取部门利益是不会发生的。

　　张小劲：由原来部门间的协调转化为部门内的协调，可能会提高办事效率。目前大的部门利益还没有形成。

　　发改委在过渡阶段有特殊功能

　　南都：此次改革中，原来计生委的部分职责划归了发改委，能源局合并电监会后仍然隶属于发改委，似乎与之前弱化发改委的呼声相悖，如何看待这种趋势？

　　许耀桐：发改委应该做宏观管理，对整个发展改革进行整体谋划，但是它现在管得比较细，掌握了太多审批权。这次它没有动，但它也要把职责体系建立起来，管发展改革宏观决策，而不是具体的项目审批。现在发改委就只搞发展，对改革的规划作用不大，今后应该扛起改革规划的责任。不在乎它管得宽，只要确实是对宏观的发展改革谋划。

　　竹立家：发改委作为综合协调部门，它是计划经济的产物，在现代社会会越来越小，逐步消失。

　　职能调整完了，发改委的职能还会进行调整或向其他部委转移，整体来说它不会太膨胀。现在能源局没有改革到位，下一步还是会组建能源部。改革是一个动态过程，尤其是政府的二级机构，一般都是动态的，是根据经济社会发展的需要来安排的。

　　张小劲：目前我国存在这样一种现象，一个政策的落实取决于制定该政策的部门的地位。发改委在某种程度上是发挥着综合、容纳、保留、维持和创新等功能。发改委的存在在理性化设计当中确实是一个比较独特的形式，但它是过去体制的一种延续，在过渡阶段发挥着特殊功能。从目前来看，它是可以理解的。但是能够理解并不意味着它具有永久存在的合理性。

　　人员不涉及减少只做分工调整

　　南都：机构改革之后，部门编制应该进行哪些调整？如何避免改革后机构的实际规模不断膨胀？

　　许耀桐：确实是比较担心的事，比如铁道部变成铁路局，估计级别也可能定副部级，如果原来有多少局级单位，现在还是多少就不行。要有化学反应，要按照职能调整进行精简。

　　至于精简人员，其实公务员从中央一级来讲，倒也不是太多，主要是分工不合理，大家都做决策，都是领导、专家。要把决策和执行分开，一部分人转向决策，一部分人转向执行，这就不涉及减少人员的问题，而是进行分工和合理化调整。

　　机构改革难免减少职位，合并后职位也会减少，可以按照“老人老办法”，该保留待遇、工资不变的，就还要保证，机构改革是有成本的。不过相对来说这算是小成本，总比多一个部委所花的成本少。合并需付出一些代价，比原班不动保留一个部委还是要划算。我觉得阻力不会太大，现在改革涉及公务员的只是分工和角色的转化，即使离开干部岗位的，待遇还是可以保留吧。

　　竹立家：这次重点不是人员减少，从各国治理经验来说，公共管理部门的人数还是一直在增加的，应为社会管理的任务在增加，政府的职责会越来越重，人数增加是很正常的。不能一味精简人员。我们国家的政府雇员占劳动人口的比例还是比较小的。

　　职权交叉体现对传承关系的考量

　　南都：此次改革中一些机构改得并不彻底，比如海洋局以中国海警局的名义开展海洋维权执法，但要接受公安部的业务指导，这是否会影响机构精简的效果，实际执行过程中还会发生职权交叉的现象？

　　张小劲：有这种可能。我觉得这种设计有点按照理性化的思路来设计的，不过目前这种做法体现了对(机构之间)传承关系的考量和尊重。这次改革一部分有降低风险、降低难度的考虑，另一方面还要考虑到照顾历史功绩的问题。

　　许耀桐：现在的机构改革好比一局没有打完的牌，我们打出了一张好牌，但整个牌局没有打完，还要继续。比如现在广电和新闻出版整合好了，但是还有文化部、体育总局等，按照“大文化”都可以合到一起的，还留有尾巴，“大文化”的整合没有到位，也只是走了一步。

　　至于职责是不是有交叉，海洋执法和公安部的情况比较特殊，业务十分相似。部门之间有分工，但也要加强联系。不是说大部制了，就可以和其他部门完全分开，不发生任何来往，协调也是必要的。

　　机构之间总的来说，今后朝着“综合事务、综合协调、综合管理、综合服务”的方向，即朝着宏观的大格局，相同领域的行业管理要合到一块，形成“大职能、宽领域、少机构”。在这样的过程中，职责扯不清的、比较模糊的还是会有一些，毕竟事物总是在发展，会得到不断的改进。

　　机构改革方向就是要简政放权

　　南都：高层提出“政企分开、政资分开、政事分开、政社分开”，方案中也要求减少行政审批等，从目前的情况来看是否得到有效执行，将来的方向如何？

　　张小劲：政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，减少行政审批实际上触及了政府管辖事务的内核。如果不在最根本的、最核心的地方动手的话，一些行政机构会通过借调、附设或增设外围机构等方式来维持甚至扩大自己的管辖范围。因此，要缩减管辖范围。

　　未来的发展方向是发展社会机构、发展行业机构，让它们行使维持行业秩序、协调管理等细微和具体的事务。

　　许耀桐：这次铁道部改革就体现了政企分开。机构改革的方向就是要简政放权，怎么简，就是把一些可以市场化运作的东西简化掉，放权就是把执行权划分出去，简政放权和“四个分开”是相通的。现在有些部委还有这样的毛病，政事、政社也没有分开，还要进一步改革。

　　部门回应

　　杜鹰：明确发改委职责需“三定方案”

　　昨日国家发改委副主任杜鹰回答记者提问时说，现在国民经济有些问题是需要综合平衡的，国务院把一些需要综合平衡的职责放到国家发改委，从实际运作的情况来看，需要有国家发改委这样一个机构。至于“国家发改委权力过于集中”的问题，需要“三定方案”来进一步明确，对于国家发改委而言，一些职责划入后，最重要的是转变职能。杜鹰补充说，简言之就是要减少微观管理事务，进一步改善和完善宏观调控，就是市场能管的，就不要管；市场管不了的，市场不能管的，就要去管。

　　通过部门整合减少数量是必要的，但更重要的是内部的职责关系要理顺，要体现决策和执行的分开。

　　——— 许耀桐

　　我们行政费用之所以比较多，就是因为“官多”。官和普通公务员的比例过大，美国官和普通公务员的比例是1：94，我们是1：20左右。

　　——— 竹立家

　　这次改革是理性设计、可操作性及政治正确等复杂因素共同作用产生的。可操作性占有一个相当比例。

　　——— 张小劲

　　本版采写：

　　南都特派记者 吴瑶 杜强 杨章怀

　　实习生 廖洪辉 发自北京