管控加深，但金融类国企目前很难纳入其麾下

　　邓瑶

　　本报记者 邓瑶 北京报道

　　国资委的成立和《国有资产监督管理暂行条例》的颁布，开启了我国国资监管体制“去行政化”的改革之路。十年后，国资监管体制不断完善，开始步入“大国资”时代。

　　何为“大国资”？迄今为止，尚未形成一个权威、系统和完整的概念表述。“大国资”的概念起始于十八大前后的国资监管体制变革，即在2003年以来的国资监管体制基础上，形成一整套更完整的国资监管新体制。

　　“大国资”是国资监管系统及理论界的一个新提法。广东省社会科学院国有资产监督管理研究中心主任梁军表示，“大国资”体制有三层含义：一是要对经营性国有资产实施集中统一监管，即监管范围的“大”，二是上下级国资委之间要加强沟通和联动，即监管系统的“大”，三是要集中资源做大、做强、做优一批国有企业，即国企体量的“大”。

　　今年1月15日，国资委副主任黄淑和在全国国资委系统指导监督工作座谈会上表示，在国有企业数量逐年下降的情况下，要坚定不移地推进经营性国有资产集中统一监管，深入构建国资监管大格局。此言再次引发社会各界对“大国资”体制的猜想。

　　国资委研究中心主任李保民对本报记者表示：“目前国资委监管的经营性资产约占全国经营性总资产的70%-80%，未来监管范围应该进一步扩大，这项工作必须去做。”

　　构建“大国资”体制的顶层设计也开始胎动。“十二五”时期，国资改革将更加重视顶层设计和总体规划，在继续完善经营性国有资产监管体制的同时，还将完善国有金融资产、行政事业单位资产和自然资源资产监管体制，推动重点领域和关键环节的改革取得突破性进展。

　　“大国资”破题

　　大国资并不仅仅意味着监管范围扩大，还是监管力度的加强

　　根据梁军的表述，“大国资”体制的核心是一个立体的国资监管大体系和国资发展大格局。

　　2011年初，时任国务院副总理张德江在全国国有资产监督管理工作会议上提出，要“拓宽监管范围，逐步做到全过程、全方位监管，不留死角，不留遗漏，不出现重大失责”。这是中央政府层面对构建“大国资”监管格局的明确指示。

　　2011年6月，全国国资委系统指导监督工作座谈会明确把“指导推动经营性国有资产的集中统一监管”，作为“十二五”时期国资工作的主要任务之一。“大国资、一盘棋、一家人”的“大国资”监管体制浮出水面。

　　国资委主任王勇也多次提出，各地国资委要树立“大国资”的概念，推动国资监管大格局的形成。

　　目前，“大国资”体制已现雏形。国资委内部人士对记者介绍，经过一年多的努力，至2012年底，经营性国有资产集中统一监管迈出了新步伐。根据27个省级国资委的统计数据，2011年与2010年相比，14个省级国资委的监管覆盖面有所扩大。其中，长沙、郑州、聊城等市实现了全覆盖监管，上海、广州的大部分区县也基本实现了经营性国有资产集中统一监管。

　　国资委构建“大国资”体制的一个重要手段，就是鼓励国有资本的跨区域配置。具体内容包括鼓励央企之间、央企与地方企业、地方企业之间相互持股，鼓励上下游企业相互参股，鼓励央企与地方国有企业、民营企业的联合重组。

　　李保民对本报记者表示，央地合作是一项值得继续研究的课题，国资委一直在持续推动这项工作。

　　地方政府在招商引资中也越来越重视邀请央企投资地方项目。昆明市一位负责招商引资的官员对本报记者表示，过去地方引资的主要对象是外资和民企，现在越来越多地方政府喜欢引入央企，“大家都是国有企业，背景相似，有天然的合作优势”。

　　央企与地方经济对接的突出特点是多以产权为纽带的并购重组，建立以增资扩股为主要形式的股份制公司和以产业升级换代为标志的新型企业。最近两年，国资委就推动央企与天津、山东、广东、新疆等10多个省区市实施战略合作，试图构建国有经济合作共赢的新格局。

　　从历史上看，央企与地方国企的合作，一般是前者控股后者。这与地方政府的引资思路有关，同时，由于央企的强势，也引发了市场对国资今后只剩“国家队”的猜测。

　　对此，王勇对本报记者表示，今后，国资委将进一步支持中央企业与地方企业进行股权合作，甚至在条件成熟时，地方国有企业也可以控股中央企业。

　　地方国资先行

　　国资委的“一盘棋”思路，在地方上通过折中的方式实现

　　地方国资监管体制改革是构建“大国资”体制的重点。为此，国资委要求各级地方国资委“要继续探索对地方金融、文化、自然资源等领域经营性国有资产的监管”，同时，审慎探索直接持股、股权代持、委托监管等形式，不断创新国资委监管的有效途径和方式。

　　地方国资监管体制改革的推动政策可追溯到2009年9月国资委出台《关于进一步加强地方国有资产监管工作的若干意见》，提出各地国资委应合理界定企业国有资产监管范围，积极探索包括金融资产在内的经营性国有资产集中统一监管的方式和途径。

　　经营性国有资产主要分三类：非金融企业国有资产、金融企业国有资产和事业单位经营性国有资产。目前，非金融企业国有资产主要由地方国资委监管，金融企业国有资产大都由地方银监局监管，而事业单位国有资产则由地方主管部门监管。

　　李保民对本报记者表示，对各类经营性国有资产实行集中统一监管，有利于调整优化地方国有经济布局结构，提高企业国有资产配置效率。

　　然而，正是金融类国有资本和产业类国有资本截然分开，使得产融结合的顶层出现了分割，给国资监管一盘棋带来体制机制上的障碍。 国资委采用了一种折中方式来扩大国资监管范围，即采用直接监管、授权监管和委托监管等方式来进行全覆盖监管。

　　去年，湖北和山东都出台了企业国有资产监督管理条例，拓宽国有资产的监管范围至文化类、金融类国有资产。相对于金融国资而言，在地方上更容易引起争议的是文化类国有资产的监管。有人认为涉及到意识形态的监管，交与国资委不合适。

　　上海市是国资全覆盖的典范。2010年，上海市属经营性国资采取“出资监管为主+委托监管为辅”国资监管体制模式，实现了社会公共管理职能与出资人职能的有效分开。这项工作完成后，上海市政府各委办局将不再拥有直属企业。

　　据国资委统计，目前，半数以上的省(区、市)国资委经营性国有资产监管覆盖面超过90%。

　　不过，地方国资监管体制改革也催生出一些弊端，一些地方政府对地方企业的干预力度反而增加了。

　　黄淑和就指出：目前国有资产管理体制改革还存在不少问题和挑战。政企不分、政资不分问题依然存在，一些地方对企业日常经营活动的干预有增加的趋势。

　　金融国资玄机

　　金融类国资一直游离于国资委监管之外，统一监管成难题

　　在“大国资”体制的构建过程中，金融类资产的监管改革备受关注。一方面，地方国资监管逐步覆盖至金融类资产，另一方面，中央金融企业的监管体制改革却步履维艰。

　　随着产融结合渐成趋势，现行的金融与产业分类监管模式日益受到批评。“分类监管会使国资监管既缺乏统筹，又政出多门，不利于全国国有资本的整体保值增值。”中国政法大学资本研究中心主任刘纪鹏[微博]认为。

　　2010年，财政部提出建立“金融国资委”的构想，初步意向是财政部金融司与中央汇金公司共同组建金融国资委，负责管理所有国有金融资产。

　　按照财政部的设想，与国资委的监管体制相似，金融国资委作为“干净”的金融国有资产出资人，将分散在各部门之下的金融国有资产应划归到金融国资委名下，进行统一的管理经营与处置，负责国有金融资产的保值增值，并在中央和省级两级分别建立金融国资委。但这一计划引起一些争议。

　　“成立金融国资委不合适。”刘纪鹏表示，这不符合产融结合的方向和经营性国有资本统一监管的内在要求。另外，由财政部门作为金融类国家出资企业的监管者，也容易引起舆论对于公平竞争的质疑。

　　由此，一部分意见建议，中央金融企业也应由国资委履行全国国有资本统一监管者的职能。

　　财政部财政科学研究所所长贾康认为，有没有成立金融国资委的必要，需纳入整个中国国有资产管理体系看。关键的问题是，现在的国有金融资产管理是多头的。以一个研究者的角度探讨这个问题，我的观点是可以考虑，就看如何配套。

　　据本报了解，国资委和财政部曾探讨成立专门机构对金融资产进行监管的可行性，但未果。

　　然而，由于金融国资委成立面临方方面面的利益调整及“技术性难题”，一位国资委官员对本报记者表示，“短期内很难有实质进展”。不过，将中央金融资产完全交给国资委监管的可能性更小。