瞭望杂志第42期封面

　　保障房的保障范围，保障房和商品房边界等问题，将根据社会不同建设阶段、区域实际情况等标准动态调整

　　文/《瞭望》新闻周刊记者

　　关桂峰邓华宁叶锋

　　大规模保障性住房建设已经5年，多位受访专家建议应进一步统一思想、理清思路，明确保障房的保障对象、保障方式，改进保障房建设的制度设计，不断完善符合中国国情的保障性住房体系建设，推进建立住房制度的保障房、商品房双轨制。

　　保障范围和方式因时制宜、因地制宜

　　我国提出“十二五”末保障性住房的覆盖面达20%。多位受访专家认为，这是根据我国国情制定的目标，也是充分考虑到各地可承受能力的目标。下一步需要明确保障房的保障范围，保障房和商品房的边界在哪，未来需要建设多少保障房、什么类型的保障房来满足需求。

　　住房和城乡建设部住房保障司副司长张学勤认为，保障房的保障对象应该是以自身收入无力租赁、购买与家庭需求相匹配住房的人群。

　　中国房地产学会副会长陈国强认为，可以判断的是住房总量不足的矛盾还将在相当长的时期内存在。事实上，近些年住房占有的不均衡度在加大，有的家庭有几套房，有的一套也没有。

　　住房城乡建设部住房保障司司长冯俊分析，未来至少在10年内仍然得以实物方式提供住房保障为主。理论上说，租赁补贴的适应性最强，享受住房福利的家庭选择住房的自由度最高，居民家庭收入变动后退出也比较容易。但租赁补贴方式为主需要具备的条件是市场上的住房必须是供应充分的。从总量上看，目前城镇成套住房套数与城镇家庭户数比约为0.8:1。只有当城镇住房套数与城镇家庭户数比超过1.1:1时，市场租赁住房的供应才会相对充足。按现在的城镇住房建设速度，至少得10年后才能实现。

　　“保障房的覆盖面具体到各个地方不应‘一刀切’，不宜以行政命令形式要求各地的保障房比例必须达到多少。”中国房地产研究会副会长顾云昌说，“比如在北京、上海等大城市，也将是未来人口的流入地，保障房的覆盖面约为30%至40%，但是在一些小县城保障房说不定5%至10%就够了。”同时，保障房建设规划应按照需求制定，防止出现财政收入高的地方保障房建设任务就多，相反其他城市因为政府缺钱，就少建设保障房，否则就偏离了保障房的意义。

　　国务院发展研究中心市场所房地产研究室副主任刘卫民说，今后新增保障房的需求主要来自非户籍的常住人口，包括农民工、新就业大学生。预计到“十二五”末，非户籍人口占总体保障需求将达到一半以上。而有户籍的新增住房保障需求只有60多万户。这些群体的特点是单人户或者两人人较多，家庭财富较少，流动性较强，信用管理更难。在年龄结构上，以家庭成员在20岁至39岁的需求最多，基本是适婚适育年龄。因此保障房建设宜充分考虑到非户籍人口的保障需求，制定与年龄结构、地域特点相适应的保障计划。

　　建立保障房长效融资机制

　　中央补贴和地方预算之外，保障房建设仍存在较大的资金缺口。记者采访发现，短期看，各地通过追加投入、银行贷款、金融创新等方式，保证了民心工程的顺利实施。但从长期看，保障房建设缺乏吸引力，法规建设相对滞后，长期稳定的融资渠道尚未形成。

　　从各地实践来看，缓解保障房建设中的资金难题，主要有以下渠道：

　　一是追加地方财政投入。2011年，全国保障性安居工程建设完成投资近1.3万亿元，中央财政补贴陆续到位后，各级地方政府也在预算中加大保障房建设资金。如，北京市2011年在安排专项财政资金131亿元的基础上，成立北京市保障性住房建设投资中心，市财政一次性注资100亿元；山东省济南市今年安排22.6亿元用于保障性住房，比去年增加4.5亿元。

　　二是引导开发商参与建设。为缓解政府资金压力，各地积极引导国有房地产企业参与保障房建设，并逐步向民营企业敞开大门。以天津住宅集团为例，2011年，集团新开工项目全都是保障房，总规模达到550万平方米，占了天津市保障房建设总量的一半以上。

　　三是争取银行贷款支持。很多地区设立了政府主导、市场运作、非营利性的融资平台，遵照商业模式，争取获得银行贷款的支持。

　　四是积极探索金融创新。2011年以来，全国社保基金已先后通过信托贷款方式，投资保障房超过160亿元；日前，保险公司也已获准投资公共租赁住房和廉租住房项目，并得到了保监会等部门的鼓励。

　　但保障房获取长期稳定资金仍面临制约，体现在：财政资金远不能满足需求，地方政府自筹资金难度大。租赁型保障房资金回收周期长，商业银行缺乏积极性；多领域资金流入保障房存在制度障碍，可操作性较差。北京、天津等地，已试点公积金贷款支持保障房建设。但业内反映，公积金由各地住建部门统一管理，而贷款业务则参照商业银行的运作模式。实践中无路可寻、无法可依，双方合作只能在摸索中前行。

　　面对保障房融资领域的制约因素，业内呼吁，在我国现有财政金融体系下，地方寻求突破创新比较困难，应自上而下完善保障性金融体系。

　　第一，完善财政预算体系，保证建设资金供给。专家建议，根据各地财政差异和保障房实际需求，有区别地加大财政资金投入，并形成长期制度。中国房地产研究会副会长顾云昌说，现在各地政府保障房投入，参照土地出让金净收益10%、公积金增值等一系列指标，是动态变化的。一旦房地产市场有了变化，保障房资金就会减少。未来，政府对保障房的投入应固定下来。

　　第二，鼓励地方政府公开透明的债务融资。应考虑由国家制定统一政策，允许地方政府通过发行保障房债券，进行项目融资。这样，既可以通过资本市场、商业银行等外部力量，监督保障房的运营，还可以切断地方政府收入与土地出让的直接联系。

　　第三，完善法规，破解保障房融资的制度障碍。借鉴海外经验，引导社会资金参与保障房建设。中房集团理事长孟晓苏(微博)多年来一直呼吁，利用房地产信托投资基金(REITs)，来开展保障房融资。这样既能集合社会闲散资金，统一用于保障房建设；又能通过地方政府提供的信用担保，为社会资金提供低风险的投资渠道。但实施中，需吸取美国次贷危机的教训，避免对房地产资产过度证券化，确保金融体系的安全。

　　突出保障房“居住属性”

　　多位受访专家认为，保障房要更多地强调实用性，应去除其附加的“财富效应”，回归“居住属性”。由于两限房、经适房都具有产权，这两类保障房的“财富效应”明显，很多地方的两限房、经适房价格只为同地段商品房的三分之一左右，将两限房、经适房出租或出售可以获得丰厚收入，这也在客观上促使一些人“钻空子”。全国工商联房地产商会投融资中心主任尹斌说：“限价商品房的需求无止境。购买型保障房的‘财富效应’使得购置需求不断增长。虽然目前北京等地规定，经适房满5年后方可上市出售，差价收益的70%甚至更多上缴政府部门。但这是按照核定价，和市场价相比有差距。”

　　专家认为，未来保障房建设应该明确保障群众的居住权，宜大力建设租赁型的保障房，特别是在地方财政有限的情况下，宜集中财力建设公租房。尹斌说，当前阶段除了保留用于特殊情况的如灾后重建、棚户区改造和特殊群体的定向安置外，应该考虑经适房的适度退出，杜绝凭借保障性住房攫取公共福利、增进私有财富的现象。

　　“政府投入到保障房建设的资产应想方设法使其循环利用保障房不仅可以新建，也可根据需求收购、改建以增加房源，增加地段多样性，尽量安排在交通方便的地段，不要增加住房困难人群的出行成本、孩子上学成本等。”北京市房地产协会副秘书长陈志说。

　　在此基础上，应大力发展租赁型保障房。专家表示，住房保障体系建设对很多国家来说是几十年甚至上百年建立并完善起来的，我国目前补保障房建设“短板”，极大推动了商品房、保障房双轨制的建立。

　　一是建立有梯度、有效衔接各类住房困难人群的保障房体系。建立廉租房—公租房—普通租赁房—中高档租赁房、普通商品房—高档商品房的体系。针对不同人群，根据不同收入水平、住房的困难程度，提供多层次的住房体系。使不同人群的住房需求层次能有效地衔接。其中，廉租房更多是要靠政府多补贴，公租房依靠政府、机构投资运营，补贴租金和投资达到基本平衡的程度。普通租赁房应加大供应，提升规范性。而中高档租赁房和普通商品房乃至高档商品房则可以走市场化路子，满足“高端人群”更高层次的居住需求。

　　二是完善的住房保障体系，需进一步引导群众通过租赁解决居住困难问题，逐步树立新的居住理念，即人人有房住而不是人人都要有产权房。正是人人买房、有产权房的想法堆积了大量的住房需求，而人人都有产权房是不现实的。与此相配套的，还需要有更为规范的市场化租房制度。专家建议制定相关经济、金融政策，鼓励和培育各类房屋租赁市场的参与者，特别是机构投资者，增加大量稳定的出租房源，提高市场化租房的吸引力和规范性。

　　尹斌说，现在有很多人不愿意租房是因为租房存在很大的不稳定性，比如随时可能提高租金、被迫搬走等。这是因为市场上多是私房出租，私租房的不稳定性造成了预期的不稳定性，刺激了买房的需求。

　　三是推动建立商品房、保障房双轨制。专家普遍认为，让市场的交给市场，需要保障的交给政府。如今大力推动保障性住房的建设和供应，是增加住房有效供应的重要手段，也是住房制度的战略调整，保障房对于调整住房结构意义重大。

　　以北京市为例，近年来住房结构有明显的变化，保障性住房的比重越来越大。“十一五”起步之年约为5万套，占比不足10%，到2010年占比超过了60%。陈志说，在这一前提下，整个市场70%的资源掌握在政府手里，北京市的商品房市场的价格和秩序就基本可控了。

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