渤海溢油索赔案件中的法律责任
渤海溢油索赔案件中的法律责任
渤海溢油事故的主角应该承担什么责任？国家相关行政部门有没有及时披露事故信息？为什么相关行政部门不及时主动代表国家提起损害赔偿诉讼？ 本次案件为何没有考虑到追究刑事责任？其中公益组织是否具有诉讼主体资格？公众正期待这一连串问题的答案
文 曹明德(世界自然保护联盟环境法学专家)
渤海溢油索赔案件引起了多方关注。而从法律角度考虑，案件相关人士所应负的法律责任，以及如何追究法律责任两大问题非常值得我们深入思考。
1康菲公司的三大法律责任
讲到法律责任，康菲公司涉及三方面：
第一是行政法律责任。就政府信息披露而言有两种，一种是政府主动进行披露，另一种是因申请人的申请而进行披露。突发公开事件的应急预案、预警信息及应对情况等信息属于前一种情形。从这个案子来看，国家海洋局没有及时披露信息，从而招致公众的批评。而康菲公司作为污染者，作为作业者，本案的责任人应当主动披露信息，康菲公司迟延披露信息甚至隐瞒信息激怒了广大网民并引起了公众的严厉斥责，这也涉及行政法律责任问题。
提到信息披露的问题，现在媒体多关注到康菲公司的信息披露不及时不充分，而实际上，环境行政机关依法主动披露信息的义务也需要强调。依据《政府信息公开条例》以及《环境信息公开办法(试行)》，行政机关涉及到相应的法律责任——没有依法披露信息，应当承担相应的行政法律责任：即依法给予处分。
其次是民事责任。依据《海洋环境保护法》以及《海洋石油勘探开发环境保护条例实施办法》第28条的规定——康菲公司作为作业者，其赔偿责任应当包括下面三个方面：
一，由于作业者行为，造成海洋环境污染损害引起的海水水质、生物资源等损害，给受害方支付费用，这个损失里包括海洋生态环境的损害，渔业资源的损害，还有生物资源，渔业资源的损失；二，由于作业者行为，造成海洋污染损害，造成养殖户的收入损失，以及受害方采取预防措施所需的费用，这里包括养殖户的实际损失，以及预防措施发生的实际费用；三，关于民事损害的问题，损害的取证以及认定问题。从技术上来讲，怎么评估损害也是本案的一个难点。对于广大养殖户个人来说，他们举证十分困难，需要依赖律师事务所，依赖专业人士、技术专家为他们提供法律援助和技术上的支持。
最后，可能会涉及到刑事责任——这一点往往受到忽视。我国的环境犯罪，应当说是普遍存在的，但是受到追究的情况相当少见。原因一个是执法不力，公安机关、检察机关缺乏环保法律、技术人才。另外，体制机制上也存在问题。相关环境保护执法机关认为一个环境案件可能构成犯罪时，应当立案调查并将初步调查的证据移送给检察院。
2环境污染犯罪刑事追究难
需要着重探讨的一点是，在现实中环境犯罪很少受追究，这里存在着执法机关不作为的问题，这也是导致我们法律特别是环境资源法律实施不力的重要原因。《海洋环境保护法》第91条规定，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡严重后果的，依法追究刑事责任。什么是“公私财产重大损失”？关于这一概念的含义，最高人民法院对《刑法》第338条及其他条款作出了司法解释，认为致使公私财产损失30万元以上的即构成公私财产重大损失。我们很清楚地知道，康菲公司的漏油事件损害是十分严重的——根据某些专家的估算，本次漏油事件应以亿元为单位来计算，损失可能会超过10亿元甚至达到100亿元以上——那么照这个标准来看，这30万的门槛实在非常低了。
另外提到行政处罚问题，很多人误认为我们最高的行政处罚是20万，我并不同意这种看法。的确，《海洋环境保护法》一些条款都规定了行政处罚的上限是20万，但是罚款数额最高不得超过30万，上限实际是30万，这是一次行政违法行为只能处罚30万，本案中可能存在多次违法行为或多个违法行为，相关环境保护执法部门可以根据康菲公司的违法情况多次作出一种或数种行政处罚。当然，现行法律规定的行政处罚上限与本案所导致的损害是非常不相称的，即使处罚康菲公司10次、20次也不能解决问题。因此，行政处罚不是解决本案的主要手段，应当追究康菲公司的其他法律责任。
另外，本次案件没有考虑追究康菲公司的刑事责任，也是让人非常不可思议的。在墨西哥湾的BP公司深水地平线石油钻井平台爆炸案件中，美国政府就提出了要考虑追究BP公司的刑事责任，这是非常有威慑力的法律制裁手段。在渤海湾漏油事件中，相关机关为什么不考虑采用这种手段追究其刑事责任呢？这是值得探讨的一个问题。的确，《海洋环境保护法》第91条的规定应如何理解、如何适用要看最高人民法院及最高人民检察院的司法解释了。从理论上说，还是可以考虑使用这个手段，让最高人民法院对该条作出一个司法解释即可。
3如何追究其法律责任？
首先要探讨一下渤海湾漏油事件的诉讼主体和原告。在本次案件中，我们欣喜地看到中华环保联合会和盈科律师事务所对求偿问题是非常积极的，也是恰当的求偿主体。根据法律规定，养殖户的损失可以自己或者委托事务所或其他组织来索赔，这不存在问题。问题在于公共环境、生态系统损害的索赔。在公益求偿这一领域，海水水质的损害，生物资源的损害由谁来代表国家求偿，实际上我国的法律是有规定的，对破坏海洋生态环境给国家造成损失的，依照法律规定，由行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。国家海洋局或者地方海洋局以及渔业资源的主管部门均是法律授权的行使海洋环境监督管理权的部门，他们可以向人民法院对康菲公司提出损害赔偿诉讼。
实际上，关于海洋油污损害的公益诉讼案件在中国是有先例的。早在2002年的时候，天津海洋局代表国家对马尔他油轮“塔斯曼海”号原油泄露事件提起了环境公益诉讼，法院作出了对原告有利的判决，不过二审法院至今还没有做出判决。值得注意的是，最高人民法院在2010年的司法解释中明确要求各级法院应当受理由环保机关代表国家提出的公益诉讼。问题是，如果海洋部门和渔业部门不代表国家提起损害赔偿诉讼，我们怎么办，谁对我们的海洋生态环境负责，这是一个很严峻的问题。我认为在行政机关不履行法定职责的情况下，可以考虑用环保非政府组织直接向法院提起公益诉讼，状告康菲公司，所以，盈科律师事务所，或者其他的环保非政府组织应当考虑在代表养殖户向康菲公司提起民事赔偿诉讼时一并提起环境公益诉讼。甚至由环保非政府组织直接起诉具有法定职责的国家行政机关，要求他们履行法定职责，状告其不作为。
当然，法院是不是受理环境公益诉讼，也是值得探讨的问题。需要说明的一点是，在我们国家的司法实务中已有这样的例子，即在实践中已经承认环保非政府组织在环境公益诉讼中的原告资格。所以我认为，在本案中同样适用，我们呼吁各级人民法院包括海事法院应当积极受理这一类型的环境公益诉讼。除了前面提及的天津海洋局提起的“塔斯曼海”油污案件之外，中华环保联合会于2009年提起的江苏江阴集装箱有限公司环境污染侵权纠纷案以及贵州省清镇市国土资源局行政不作为案均是值得借鉴的。在上述案件中，法院承认了中华环保联合会的原告资格。
最后，渤海湾康菲公司漏油事件在损害、因果关系等问题上虽然有其复杂性，但提起环境公益诉讼并不存在法律障碍。关于损害的评估可以由法定资质的鉴定机构组织专家进行鉴定、评估。尽管环境损害包括海水水质、渔业资源、野生动物等的损害计算问题比合同纠纷要复杂得多，不像合同上的本金、利息、违约金等那么容易计算并具有数学上的美感，金额的计算可以精确到分，但环境损害的测算、评估在技术上也有可行性，并不构成法律上的障碍。我们密切关注该案的进展，并期待在广大公众及环保非政府组织、律师事务所的共同努力下，该案会取得应有的效果——并成为中国环境法治乃至中国法治进程中的一个标志，而不是像以前一些重大环境案件一样不了了之。
(本文由本刊实习记者谭古丽根据中国政法大学曹明德教授在“渤海溢油污染维权专题研讨会”上的发言整理)
周珂：公众参与是唯一的出路
比较中美两国政府在溢油事故中的表现，我们有关主管部门应该感到一种羞愧和耻辱。政府在渤海溢油事故中表现失灵后，公众将希望寄托在法院身上，却发现法院要看政府脸色行事，面对这样的困境，社会关注和公众参与或许是唯一可行的出路
文 本刊记者 马丽
渤海溢油事故让很多人不自觉地联想到墨西哥湾溢油事故，比较中美两国政府在溢油事故中的表现，中国人民大学法学院环境资源法教研室主任周珂教授只想说一句话：“我们有关主管部门在这种事件中应该感到一种羞愧和耻辱。”
1政府失灵凸显机制弊端
根据宪法的规定，环境问题本该是由行政部门主导的机制，但是在渤海溢油事件中人们把问题的公正处理更多的寄希望在法院身上。“我们很明显的看到政府的行政职能出现了失灵，从一定意义上说，它已经运用到了穷尽，不能有效地解决我们现在面临的问题。”周珂说。
在周珂看来，政府失灵凸显的正是机制上的弊端。他向《法人》记者表示，第一个弊端就是重大环境污染事故主管部门行政级别难以匹配污染事故的严重性。像渤海溢油这样被称为“我国最严重的海洋环境生态事故”的事故，涉及到了国土环境的安全，这种安全不仅仅是一个部门的事情。周珂因此提出，不能将渤海溢油事故的责任简单推给海洋行政主管部门，更深层次的问题出现在机制上。从某种程度上说，国家海洋局及地方有关分局也是机制弊端的受害者。
周珂希望建立专门的国土安全部门，他强调应“站在国家环境安全角度考量重大环境污染事故，不能像普通环境污染那样促成对具体的受害养殖户等民事赔偿就完了，重点是环境生态损害赔偿”。
第二个弊端是大国企和某些“手眼通天”的外企的环境特权，渤海溢油事故的瞒报正是这种环境特权的表现，周珂说，他宁可把大国企称为“大政企”，看看当前社会公众的评价就知道当前大国企的口碑有多糟糕，周珂不希望中国的大国企像崩溃前的苏联国企那样，在社会中处于人人痛斥的地位。
渤海溢油事故中不可脱责的大国企中海油将责任推给合作方康菲石油后就开始隐身，而“国企最好的形象应该在包括环境保护在内的社会责任上，大国企能够在环境保护中起到表率作用，这是我们社会主义公有制应有的一种结果，但是现在我们恰恰没有看到这种结果。”周珂希望借助渤海溢油事故，建立一种机制打碎国企的环境特权，唤醒国企承担社会责任的理念。
机制上存在的问题是国家对环境保护重视不够的反映。周珂指出，我们国家近年来对海洋资源开发提得很高，发展的速度也很快，但是对在海洋开发中的生态环境保护却没有提到应有的高度。
2法院能被寄予厚望吗
因政府失灵，法院被给予厚望。很多学者希望法院对这种个案的审理能够成为法治建设的里程碑。但是法院是不是能够很好的受理和审理这类案件，承担这种厚望？周珂对此并不是非常乐观。
在外界舆论和公益组织、公益人士的推动下，国家海洋局终于表态要对渤海溢油事故作业方康菲石油公司提起生态索赔之诉，海洋生态损失是溢油事故中最大的损失，这起诉讼也被认为是至关重要的诉讼。但是2002年天津海事局就“塔斯曼海”轮原油泄漏事故向作业方提起的生态索赔之诉不明朗的结局给本次诉讼罩上了一层阴影。
2004年底，天津海事局在“塔斯曼海”轮原油泄漏事故生态索赔之诉中一审胜诉，这使得该案一度成为生态索赔之诉的成功范本。但事实上，被告方随即提出上诉，二审历经六年直到今天尚未有结果，成了一桩不了了之的诉讼。
与“塔斯曼海”轮案件的阴影相比，更让人担忧的是法院在渤海溢油事故中表现出来的看政府脸色行事的特性。8月9号，北京华城律师事务所律师贾方义以个人名义向海南省高院、天津和青岛海事法院同时提出对康菲石油的溢油公益诉讼，要求其设立100亿人民币赔偿基金。截至目前，天津和青岛方面没有做出任何回复；海南省高院于8月24日回复拒绝立案，对不予立案的原因，海南省高院没有给出书面解释，仅口头表示污染事实不在自己的管辖范围内。
周珂认为，虽然《海洋环境保护法》规定对破坏海洋生态系统的行为，由行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求，但这并不意味只有国家海洋局能够提出诉讼，其他主体就不具有这种诉讼资格。根据《环境保护法》，任何组织、个人都有权对破坏环境的行为检举和控告，诉讼属于检举和控告的范畴，因此包括环保组织在内的任何组织和个人都有诉讼主体资格。
“在要求康菲石油公司承担法律责任方面，并不存在法制不健全的问题。”周珂指出，“是康菲石油公司更愿意用法制不健全的借口来逃避法律责任。在我看来，只要国家有关部门足够重视，就能依据现有的法律将康菲石油公司绳之以法。”
3出路在于社会关注和公众参与
周珂认为，要根治政府失灵、法院看政府脸色行事的顽疾，关键是社会关注和公众参与。
对于大国企来说，只有社会关注和公众的参与才能对它们一些令人不齿的行为进行有效的监督，最近发生的一系列涉及到大国企的丑闻都是借助这种方式揭露出来，并得到正确处理；对于司法审判来说，社会的关注和公众的参与是法院正确审理案件的一个必要的不可缺少的背景和基础，否则的话法院只会看政府的脸色行事。
尽管渤海溢油案件中暴露了排斥公众参与的特性，但是强大的公众参与还是渗入渤海溢油事故整个过程，并在维护受害者权益、督促国家有关部门秉公执法方面发挥了积极作用。“公众的关注和社会的参与成为我们国家法制建设出现的很可喜的苗头。这两个因素的结合在推进法治进步中起到了非常积极的作用”。周珂表示。
北京华城律师事务所律师贾方义以个人名义向三家法院同时提出对康菲石油的溢油公益诉讼，这是公众参与；盈科律师事务所赵京慰等律师义务向200多名养殖户提供法律咨询，并将代理他们提起索赔诉讼，也是公众参与；自然之友等多家环保组织在事故发生后不断以公开信等形式呼吁国家有关部门介入调查，提起生态索赔之诉，同样是公众参与。而8月24日在盈科律师事务所举办的由学者、环保组织、公益律师、受害养殖户、媒体共同参与的“渤海溢油污染维权专题研讨会”，更是将社会关注和公众参与推向了高潮。
正是渤海溢油事故中这些积极因素的出现，让周珂这样的学者们对渤海溢油事故案件抱有很大期待。周珂说：“我们非常希望这次案件能够成为中国环境保护的里程碑，这个里程碑有两个目标：一是打破大国企在环境污染事故中的特权；二是成为中国环境保护社会运动的推动力，使公众和社会的力量在环境保护上能够发挥更加积极的作用。”