联通电信反垄断案三年无果：曾抛出技术问题干扰调查
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联通 电信反垄断案缘何三年无果
历时3年时间，发改委对中国联通[微博]、中国电信的反垄断调查，一直未有最终结果。在两家公司相继上交了整改报告后，有舆论认为，第一例央企反垄断案将会以“企业认错，政府终止调查”而收场
法治周末记者 孙政华
2月19日，国家发改委价格监督检查与反垄断局局长许昆林透露，此前遭到发改委反垄断调查的中国电信[微博]和中国联通日前已分别提交最新整改情况。发改委正在根据反垄断法相关规定，对两家公司是否完全履行承诺、相关整改措施是否消除了涉嫌垄断行为后果等情况进行评估，并将根据评估结果，依法作出处理决定。
一段时期以来，中国联通、中国电信的反垄断调查甚嚣尘上，引起社会广泛关注。而有业内人士分析，中国第一例央企反垄断案很可能将以“企业认错，政府终止调查”而收场。
涉嫌垄断关键是限制竞争行为
2011年11月，国家发改委已就宽带接入问题对中国电信、中国联通展开反垄断调查，调查的主要内容是：中国电信、中国联通在宽带接入及网间结算领域是否利用自身具有的市场支配地位阻碍影响其他经营者进入市场。发改委表示，若能认定违法，两家企业将被处以“上一年度营业额1%至10%”的巨额罚款。
这一消息不仅在媒体间引起轩然大波，社会公众也极为关注。因为网速、网费问题争论已久，电信、联通等网络供应商的服务与收费行为一直以来也是备受诟病。同时有报道称，截至2010年，我国宽带上网平均速率排名全球第71位，不及美国、英国、日本等30多个经济合作组织国家平均水平的十分之一，但平均一兆每秒网速的接入费用却是发达国家平均水平的三到四倍。
面对执法机关的强硬态度及社会公众的普遍质疑，电信、联通于2011年12月2日在官方网站同时发出声明，承认在互联互通以及价格上确实存在不合理行为，同时承诺整改，将提升网速并降低宽带资费。
“通过自查，发现中国电信集团公司与其他骨干网运营商之间的互联互通质量未完全达到相关主管部门的要求，没有实现充分互联互通。同时，在向互联网服务提供商提供专线接入业务方面，由于竞争和管理原因导致价格差异较大。”中国电信在声明中表示。
中国联通也表示：“自查中发现公司在向互联网服务提供商提供专线接入业务方面，价格管理不到位、价格差异较大。”
国务院反垄断委员会专家咨询组副组长、对外经济贸易大学法学院教授黄勇在接受法治周末记者采访时表示，两家被调查的关键是“价格歧视”，如何实现“互联互通”的问题。
一位业内人士告诉记者，发改委调查中国电信、中国联通宽带接入领域反垄断问题，主要是指接入的价格，比如甲是最终用户，甲购买他的宽带，价格就可以便宜。但是如果甲是竞争对手，购买的接入价格就会相对较高。并不是指面向最终用户的垄断。
2014年2月19日，在国家发改委就价格监管与反垄断工作情况举行的新闻发布会上，对于电信联通价格垄断案的调查，发改委价格监督和反垄断局局长许昆林表示，主要是调查中国电信以过高的价格变相拒绝与中国铁通交易，另外还有中国电信和中国联通对互联网服务提供ISP商实行价格歧视的问题。随着调查的深入，发现中国电信和中国联通两家公司占有的资源占市场总额的90%以上，但没有实现充分的互联互通，所以使得在相关市场缺乏竞争。
此前，国家发改委价格监督检查与反垄断局副局长李青透露，在联通电信垄断案中，经营者曾抛出一堆技术问题来干扰调查，而这些技术背后都是利益问题。
反垄断效果何在
“对消费者来说，最重要的是提升消费者的上网速率，降低收费标准，消除涉嫌垄断行为。”许昆林介绍，按照发改委的要求，两个公司分别在2012年和2013年把整改情况作了报告，最近的一次报告是2013年12月23日和2014年1月7日，中国联通和中国电信向发改委进行了报告。从报告和初步了解的情况看，互联互通质量有较大幅度提高。
在实际生活中，中国联通和中国电信的整改措施究竟如何？
记者在北京公主坟一家电信营业厅中了解到，中国电信绑定座机的宽带套餐2M年费1200元，4M年费1500元。
“事实上去年也是这个价格。”一位工作人员表示，并未感觉到明显降价，但是这款去年主打的套餐现在已经不推荐使用了，因为“不合算”。目前推荐使用的是月缴费95元的4M新套餐，但须购买600元手机一部，同时还可以赠送189手机号。记者了解到，联通今年也推出了一款类似服务。
许昆林表示，调查时要求两个公司必须实现充分的互联互通。之前有关部门协调一个政策，就是联通要跟电信互联互通时单向向电信每个G交13万元，联通有抵触情绪，使得两家在互联互通上有障碍。在了解了情况之后，相关部门要求他们实现免结算。2012年以来，两家公司按照要求大幅度扩容，原来他们之间的互联互通只有277G，现在增加到757G，翻了几番。
许昆林表示，从2013年1月1日起，两个公司实行了对等互联互不结算，建立起了有利于互联互通的良性基础。
这种改革是反垄断的作用还是市场本身的作用？“今天的通讯市场较3年之前有很大不同，各项技术的提升加速了整个市场的发展。”黄勇说，技术进步在其中起了一定作用，到底反垄断能起到多大作用还要评估。而诸如“互联互通”的问题，依靠企业自身改革也很难实现。因为背后是巨大的利益，相对于联通，中国电信的利益蛋糕更为巨大，想要撼动其利益显然需要借助外力。
同时从事IT业务的律师赵占领强调，事件本身涉及的是价格歧视、互联互通的问题，跟民企准入没有关系，对民企没有直接影响。
为民资进入电信业开路
“对于中国电信、中国联通的声明，发改委应该组织听证会，请电信行业相关人士、反垄断法专家、潜在的利益受损方、存在利益竞争者、社会公众人士等几方面代表出席，对此事发表意见。”中国政法大学教授、反垄断专家李曙光表示，发改委反垄断局既然已经介入调查，就要给公众一个清晰、全面、透明的交代。
根据记者了解，中国联通、中国电信两家企业称，已向发改委提交中止反垄断调查申请，发改委也证实收到其申请，正在按反垄断法进行审查。如果发改委经过审查接受了中国电信、中国联通的中止调查申请，则本案的调查结果就是——中国电信、中国联通的行为既不会被认定为违法，也不会被认定是合法，而是被要求遵守其向执法机关申请中止调查时所作出的“承诺”。
记者了解到，依据反垄断法承诺制度(是指在反垄断法执行机关调查垄断案件时，如果经营者向执法机关作出停止或修正特定行为的承诺，执法机关认为经营者的承诺足以消除行为的消极影响，则可接受该承诺并据此作出决定，要求经营者履行其承诺，从而结束案件调查程序的垄断行为处理方式)，发改委可以中止反垄断调查。
而对于“承诺”，从事反垄断相关业务的律师王文书指出，本案曝光之后，公众关注较多的是两家企业是否真的实施了价格歧视等垄断行为，这是本案的实体问题。而“承诺”决定是一种垄断行为处理方式，属于程序性制度。承诺决定作为一种极为特殊的垄断行为处理方式，其适用必须慎重，因为它不仅可能影响人们对实体问题的看法，也可能在适用中带来诸多消极效应。
事实上，此案调查了3年，时间如此之长，人们并未看到发改委对电信、联通的罚单，至今也没有结案。
虽然还没有结案，但是中国电信和中国联通在遭到反垄断调查后，承诺降低资费和宽带接入费，消费者还是享受到了一部分益处。对此，黄勇认为所谓的“打老虎”对彰显反垄断法的威力是有作用的。
黄勇表示，之前国有企业对反垄断法都比较陌生，一些涉嫌违法的行为仍被一些企业和行业协会认为具有正当性。
此外，通过对涉嫌垄断行业的调查，可以引起和推动决策层对于行业管理体制的重新认识。“打老虎”的一个更为深远的意义在于：引起对下一步行业管制体制改革、引入竞争机制、评估竞争政策在垄断行业可行性和路径的价值重估。
黄勇表示，从垄断到逐步走向市场化，电信这样的垄断行业就用了3年的时间，可见反垄断的不易。“在这3年里，从虚拟运营商牌照落地，到电信业务资费标准审批的取消，盘踞市场的格局被逐步打破。”黄勇说。
对电信业的调查，受访专家认为，发改委的最终判定结果将对电信业未来格局产生重要影响，能为民资进入电信业敞开大门。北京大学教授曹凤岐[微博]表示，发改委的反垄断调查会有助于民营企业进入部分垄断行业。（来源：法治周末）