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　　分？合？

　　中国能源管理经历了一个由集中到分散，然后再次集中的过程。建国初期，政府内的部委数量很少，仅成立燃料工业部全面实施石油、煤炭、电力的行政管理职责。1970年代，这一部门演变为燃料化学工业部，并随之分拆为煤炭部、石油部和电力部，逐渐分行业进行管理。受苏联计划经济管理体制的影响，中国在这段时期成立了涉及国民经济各个方面的众多行政机构，政府机构逐渐变得庞杂，单是机械工业部就成立了8个。

　　1980年代，众多计划经济部门开始收缩。1982年和1983年，石油部分别成立了中国海洋石油总公司(简称中海油)和中国石油化工总公司(简称中石化)，两大企业同时具有行政职能。1988年，中国政府进行了一次大规模的机构改革，撤销石油部，第一次组建能源部试图对中国的能源进行统一管理，撤销的石油部被改组为中国石油天然气总公司(简称中石油)，但后者同样是一家政企不分的国家公司。

　　事实证明，这是一次失败的尝试，当时由于大型石油企业反对，成立后的能源部仅仅管理煤炭和电力行业，且由于下属企业政企不分，对这两个行业的管理也难以贯彻，力度十分微弱，无法达到成立能源部的本意。

　　在各种压力下，1993年，成立仅5年的能源部就被撤销，中国能源的管理再次分裂为煤炭部和电力部，石油行业则由几个大型企业自主管理。

　　1998年，随着市场经济深入，新一轮政府机构改革拉开帷幕，将化学工业部与中海油、中石油、中石化的行政职能合并，组建了国家石油和化学工业局，三大石油公司正式挂牌，实现政企分开。2001年，国家石油和化学工业局被撤销，并改组为中国石油和化学工业协会，负责行业的协调。

　　但由此以来，多头管理的局面就此形成。石油行业管理权限被分散到各个部门：上游勘探开发的准入在国土资源部(该职能最早是在石油部，然后到了中石油总公司，最后划给了国土资源部)；加油站的审批和建设在商务部；价格在发改委价格司；规划在发改委能源局；重大投资在发改委的投资部门；人事在国资委。在很长时间内，中国的能源管理被指责为“不见国家，只见部门”。煤炭行业亦是如此，煤炭部被撤销后，管理权限也被归属到了不同部门。

　　这样的管制结构很容易导致产业政策分散化，比如商务部出台的《原油管理办法》和《成品油管理办法》，一般来说这必然会涉及到价格，但价格决定权不在商务部，而在发改委。于是商务部干脆就不提价格，单依靠发改委管理，部门之间的协调成本高昂。

　　这样低层次分散化的能源管理体制导致的一个恶果是，增大了企业间、行业间的利益摩擦。中国将能源零售价维持在较低水平，但却打击了炼油企业增加供应的积极性，原因是原油成本上涨使炼油企业不断亏损。而发生在煤炭和电力行业之间的故事是，由于电价几乎被冻结，面对不断上涨的煤炭价格，发电企业不得不屈从或消极发电，电网公司则坐享利润。

　　“从政府角度而言，需要有一个完整的部门来制定统一的能源政策。”董秀成说。2007年，董撰写了一份报告，呼吁发展高层次、集中化的能源管理体系，至少成立一个部级单位，整合现在分散的管理职能，同时建立能源监管机构。

　　在他看来，制定政策和实施监管要分开，一方面行政上整合各个分散部门的职能成立大能源部，另一方面在电监会基础上，整合石油、煤炭成立能源监管委员会，“这是最理想的结果”。