能监会的可能性

　　“能监会”的可能性

　　在试点实行“大部制”外，“能监会”或许将会是另一种选择。在目前的情况下，这种选择或许比前一种更现实一些。

　　文/本刊记者 王康鹏

　　在十七大报告中，明确提出要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。这一大部门体制改革的全新提法，被看做是改革开放后第6次机构改革的明确方向，引起了社会各界的强烈反响。

　　据称，大部制由新任政治局常委李克强主持，改革方案已经完成。今年的“两会”将掀起“大部制”改革的序幕。专家表示：“大部制”对能源业饱受垢病的管理体制来说，正是一剂对症良药。能源行业极有可能进入首批试点行列。

　　“大部制”试点？

　　何谓大部门体制？中央政策研究室副主任郑新立撰文指出：“所谓大部门体制，是指把政府相同及相近的职能进行整合，归入一个部门管理，其他相关部门协调配合；或者把职能相同及相近的机构归并成一个较大的部门。”

　　去年12月27日，《中国日报》援引郑新立的话报道说：“中央已经成立了一个负责这次改革重组的专门工作小组。”而能源行业改革的大致计划则是：“将管理煤炭、原油、电力以及可再生能源的机构划入新的能源部。”

　　此报道一出，业界哗然。普遍认为，这是官方有关能源业实行大部制的一个“明确”表态。但就在第二天，《中国日报》记者即宣称：“该报道存在误解，原因由于报道中外国专家对一些内容理解有误。”

　　记者发出这样的报道，源于前一天国务院新闻办举行的一场小型吹风会。作为十七大报告起草人之一，郑新立受邀答记者问。当记者问到大部制改革时，郑新立称：“实行大部制的具体方案，目前正在进行研究。确实有很多专家提议，能源关系经济大局，包括煤炭、石油、天然气、电力、可再生能源等在内，涉及广泛，如果统一管理更能提高在平衡供给需求方面的效率。”

　　此后，郑在不同场合多次提到了目前能源管理体制存在的问题。1月25日，在接受《人民网》记者专访时就说道：“能源作为国民经济中的重要产业，缺乏一个统一管理的独立部门，不适应建立现代能源产业的要求。”他明确表示：“需要有一个统筹管理的大部门。”

　　“大部制”对目前能源行业“九龙治水”现状，确实是应时之需。但是，能源大部制是否就是完美方案？业界专家也有他们的顾虑。中国煤炭工业协会专家咨询委员会副主任、《能源法》起草专家组成员乌荣康就发出了这样的疑问：“中国这么大，能源涉及的问题这么多，那这个部门该是多大的一个部门啊？在目前的管理水平下，能够真正管好能源行业这个大摊子吗？”

　　在接受记者采访时，国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯则将“大部制”改革面临的主要挑战归纳为三点：对权力的约束与监督，党政权力对接和改革的策略和方法选择。而“最大阻力，仍然是多年来被强化了的部门利益”。

　　而在一些媒体看来，大部制改革最现实的阻力还在于人事任免难题。有消息称，大部制改革将要裁减超过100位部长、副部长，“任务之重堪比2005年解放军裁军20万时裁减150多位将军”。

　　可以说，大部制改革面临的这些挑战能源业全都存在，并且还比其他部门更显严重。要想将分散到到国务院、各部委和地方的能源管理权统统收回，搞这么一个跨部门的大部，这和其他行业仅仅是将现有的部门“合并”相比，难度自是不在一个级别上。

　　发改委能源研究所某专家认为，考虑到改革成本和策略选择，最好还是不要先从能源业开始。“毕竟，这是一个处于探索阶段的改革，拿能源这一基础行业来做实验，面临的风险太大了。”他说。

　　在重重困难之中，能源大部还会顺利“降生”吗？

　　“能监会”胜出？

　　记者在调查访谈中发现，除了大家普遍预期的试点大部制以外，其实还有另外一种可能性的方案——能监会模式。这一方案一直被很多人忽视。但实际上，相比能源大部制，组建能监会面临的困难要小许多。既不需要对原有的各部委涉能权限“动刀子”，也不涉及复杂的人事调整，实际操作性会更大。

　　据发改委某知情人士透露，能源管理将“成立总的能源监管机构，叫能监会”。该人士告诉记者说，能监会将对能源行业实行统一监管，包括石油、天然气、煤炭等“都在里头”。目前电力行业已经有的行业监管机构——电监会，“成立能监会后，就把电监会合在一起了”。

　　事实上，能监会之类的构想也并不是一个刚刚出现的“新东西”。国家发改委宏观经济研究院研究员王家诚教授透露，早在2003年他就曾提出建议，“重建国家能源委员会，实行在中央统一领导下的以战略管理为核心的能源监管体制。”具体设想就包括：“在国家能源委员会内，分设煤炭、电力、石油以及农村能源等几个行业组，分别进行该行业的战略管理。”这一设想当时引起了很大反响，可惜最后还是没有被决策者采纳。

　　当被问起能监会的主要工作职责时，上述不愿透露姓名的人士说：“能监会主要就是监管，根据国家的政策，去监督管理。”“现在电监会是个什么职能，将来就翻版到能监会里面去。”他透露，能监会还将吸收金融行业的监会模式，再根据能源行业的特点来组建。“至于是不是还有新的职能，也可能根据新的情况有所变动，但框架性的东西基本上是这些。”

　　如果成立能监会，和发改委能源局又是什么关系呢？前述知情人士解释说：“能源局是国家行政管理部门，代表政府主管能源；能监会是国务院直属事业单位。这是两个不同性质的东西。”

　　实际上，国外很多国家在能源管理上，如美国和加拿大，都在能源主管部门之外设立了能源监管机构。能源主管部门负责能源大政方针及相关的政策研究，能源监管机构独立于政府部门之外，行使能源市场裁判员的权利，监管国内的能源交易是否公平公正，并制定交易规则等。

　　成立能监会后，国内的能源监管架构将变成国家能源领导小组(能源办)—发改委能源局—能监会。在这一架构下，能源办主管战略决策，能源局在政府执行层面，监督则由能监会负责，分工协作将非常明晰。这正好契合了“十一五”规划中“决策、执行、监督相协调”的要求。

　　目前来看，国家能源领导小组(能源办)主要的职责在于“议事”和“协调”，大量的决策和执行工作都落在了能源局身上。去年12月份，国家能源领导小组成立了国家能源专家咨询委员会，聘请40名知名能源专家组成“智囊团”，专门为国家能源方面的决策提供咨询。专家预计，在成立能监会的同时，国家极有可能对能源局做一些“扩编”，以增强在执行层面的力量。