能源部猜想

　　能源部猜想

　　未来能源部带来的将是能源管理格局的变化，在对它充满美好期望的同时，也要认识到：在现实条件下，它能干什么？

　　文/本刊记者 王康鹏

　　2006年12月16日，美国、印度、日本、韩国的能源部长齐聚钓鱼台国宾馆。在这里，中印日韩美五国能源部长会议隆重开幕。令入会者颇感“有趣”的是，作为会议的发起者和东道主，中国接待他们的不是“中国能源部长某某某”，而是中国国家发展和改革委员会主任马凯。

　　名为能源部长会议，却没有能源部长可派。如此尴尬的背后，折射的是中国能源管理体制和机制的不完善。而重建能源部，就成为了各方期待的破局关键。可惜的是，“呼之欲出”多年的能源部如今依然是“呼之不出”。急迫的业界人士早已超越了对能源部成立必要性的认识，他们有着更多的实际构想。

　　能源大部

　　“如果要成立能源部，应该是以目前主管能源的发改委能源局为核心，再抽调其他涉及能源管理的部门合在一起组成。”在中国石油大学教授庞昌伟看来，这是在目前情况下比较可能的一套方案。

　　庞教授的这一设想在业界有很强的代表性。设于发改委之下的能源局，是目前中央政府部门具体负责能源管理工作的唯一机构。依此为核心来“扩编”，将会省事不少。

　　目前，能源局全部在编人员也就三十人左右，人员数量明显严重不足。新成立的能源部将是个大部，必定需要配备人数充足的一支精干队伍。专家分析，美国能源部拥有员工1400人左右，资源小国日本的自然资源和能源署员工也有400多人。结合中国的实际，能源部编制人数应该在四五百人左右比较合适。

　　但是，成立能源部，也绝对不是将能源局“扩容”这么简单。能源部设立后，带来的将是中国能源管理格局的变化。

　　从行政级别上讲，能源局为正司级，而中国石油、中国石化、国家电网公司等“大佬”则是副部级。虽然在能源局之外还有更高级别的、以温家宝亲任组长的国家能源领导小组，但其主要工作只在“议事协调”。如此管理架构下，能源局的监管工作不可避免地陷入了尴尬境地。成立能源部这一高级别的主管部门，也就从机构上理顺了能源管理模式，对下有利于保证国家能源政策的顺畅执行，而在与现有的其他部协调工作时，也不会有“不够格”之嫌。

　　目前能源管理体制另一个饱受诟病之处是“九龙治水，政出多门”。中国煤炭工业协会专家咨询委员会副主任、《能源法》起草专家组成员乌荣康给记者讲了这样一个例子：在国务院发布的相关文件中规定，煤炭发展规划要征求国土资源部意见，采矿权发证应该征求发改委意见。“文字表述上说你征求我我征求你，好像是没问题，但实际操作问题就大了。征求你的意见你要是不同意呢？你说改，改了我又不愿意改了呢？最后谁来吹哨当裁判？”

　　部门“扯皮”的结果就让企业成为了最大的受害者。企业只得是跑了这家跑那家，最后常常是被搞的晕头转向、不知所云。“如果有这样一个大部门，有机综合国土资源部、发改委的这些相关职能，问题就会变的简单许多。”乌荣康说道，“能源部必须对能源行业统一监管，应该把所有能源系统都包括进去。不能是管了这个不管那个。”

　　记者粗略计算了一下，目前涉及能源管理的部门就有国资委、国家水利部、国土资源部、环保总局、安监局、电监会等十多家，如此模式带来的直接后果就是管理效率低下、缺乏长远战略、政策缺乏协调等弊端。与其部级建制相对应，能源部必须将本该属于自己、现在却散落于各部委和地方的涉能权限收回。如果不这样做，就等于是仍然延续了目前的分散管理模式，重建的意义就要大打折扣。

　　当然，除了编制大、权限大，责任大也应该是能源大部的应有之意。在目前分散管理模式下，众多部门是只享其权，不担其责，这已经成为阻碍整个能源行业健康发展的一个“顽疾”。

　　这一点在安全责任事故频出的煤炭行业尤显严重。自1998年煤炭部撤销以后，煤炭行业管理职能便分散到好几家，如资源管理归国土资源部负责，规划和运行分属发改委门下的能源局和运行局负责，还有一部分权力则下放给地方。权力分了，但是责任却没人要。一旦出了重大安全责任事故，没有一个部门会主动站出来承担责任。在责任主体不明确的管理模式下，各地政府部门屡屡使出的如“罚得矿主倾家荡产”之类的狠招，也都成了治标不治本的权宜之计。

　　在建立能源部后，能源部将是能源管理唯一的权利主体，也是义不容辞的责任主体。权责分明之下，目前能源管理的乱象才有望从源头上破解。

　　重任在肩

　　1972年，罗马俱乐部在《增长极限》的报告中做出了这样的预测：“如以指数增长的速度开采，世界原料将消耗殆尽。”具体时间为：石油将于1992年耗尽，天然气将于1993年耗尽。这个悲观的预言最终没有成真，但它却给人们敲响了警钟。

　　近年来，西方发达国家在新能源研究方面不断加大投入，以期在有朝一日能源耗尽之时，能够及时派上用场。可惜的是，中国在新能源、替代能源研究方面一直比较落后。究其原因，表面看是企业不愿意背负巨大的前期投入，更深层次的则在于国家根本就没有能源部这样一个机构来做出一个长远统一的发展战略。

　　“在能源发展上，国家过去对具体规划做的多，从战略角度做的比较薄弱。”中央党校经济学部教授曹新认为，中国目前已处于重新考虑能源发展战略的关键时期，从战略角度引领能源发展当是能源部成立后要担负起的主要职责。

　　对此，中国煤炭工业协会专家咨询委员会副主任乌荣康持相同意见：“过去叫能源保障，现在叫着能源安全。能源不单是供给量的问题，还是政治安全上的问题。能源部需要从战略高度上，制定出一系列能够实现可持续发展的宏观能源政策。”

　　在乌荣康看来，能源部需要担负的另一个重要职责是协调好各能源行业之间的发展。“比如说，某个地方地下浅层埋藏的是煤炭，深层埋藏的是石油，中间是天然气，在煤层之间还有煤成气。这种情况下，谁才应该是开采主体？如果说是你开采这个我开采那个，那就完全乱了套。这个关系该如何处理？如果是一个主体，又采煤又采油又采气行不行？这就需要能源部做好协调工作。”

　　无独有偶。期望能源部协调行业发展的呼声在电力行业同样存在。2007年3月份，中外十余名资深电力专家历时三年完成了一份《中国电力监管机构能力建设研究报告》，报告建议应尽快成立一个能源政策机构——能源部。而建议能源部应承担三大职责之一便是：“协调电力与其他能源的发展，保障能源供应安全。”

　　在另外一些专家，尤其是国际问题专家眼中，能源部必须担负起来的另一项重任是搞好能源外交。在中国巨大的能源需求面前，很多国家都对中国抱有“戒心”，中国能源威胁论在国外一度甚嚣尘上。在目前中国石油对外依存度不断高涨的情况下，以能源外交为中国的石油进口创造一个良好的外部软环境就更显重要。

　　中国石油大学教授庞昌伟认为，能源部成立后，“首先要与IEA、OPEC等国际能源机构加强联系，增进双方的相互了解；其次要与中东、俄罗斯等石油生产大国搞好关系，争取获得稳定的油源；同时还要与以美国为代表的能源消费国搞好战略对话，加强双方的合作”。

　　面临掣肘

　　在要求成立能源部的呼声之外，质疑的声音同样存在。在采访中，就有专家向记者发出了这样的问题：“当我们为这个尚未诞生的部门设下美好幻想的时候，我们更要清楚：在现实条件下它到底能干什么？”

　　这样的担忧并非是杞人忧天，1988年成立的能源部就曾遭遇了这样的难题。当时与成立能源部同时，国家成立了中石油、电力集团公司等大型能源企业。这些企业不仅在级别上与能源部同属正部级，还具备了相当程度的行业管理职能。这样一来，能源部就在某种程度上部分被“架空”，很多政策都无法执行下去。而最终，能源部落得被撤销的命运。

　　从目前的情况来看，虽然经过这么多年的市场化改革后，能源“巨头”的行政职能已经被削减的差不多了，但很多垄断性的特权依然强大。即使是发改委这样的强势部门，发出的很多措辞强烈的“通知”、“意见”， 也常常遭受企业利益的“阻击”。在撤销15年后，能源部这个重新给企业加上的监管者，想要建立“威信”显然也不是件容易的事情。

　　在中国煤炭工业协会专家咨询委员会副主任乌荣康看来，地方部门的“掣肘”也是一个不容忽视的问题。“比如说去年煤电油运紧张的时候，各个省的煤中央就很难调过来。各个省把自己的需要放在第一位，本省的煤矿都是先满足本省的需要后再往外运。企业领导的帽子在省政府手里掌握着，他不听不行啊！”

　　在另外一些学者看来，未来的能源部面临的最大难题还在于法律层面。《能源法》征求意见稿第十二条规定：“国务院其他有关部门在各自职责范围内负责相关能源管理工作。”那么，哪些范围是“各自职责范围”？“相关工作”又是哪些工作？学者担心：法律界定的不清晰可能会导致未来能源部与其他部门之间的“纠纷”，能源部依法开展的工作将面临难处。

　　就是对“国务院能源主管部门”的工作职责，征求意见稿也没有做出具体规定，只是说“由国务院规定”。这也就意味着未来能源部开展工作拥有的只是行政授权，而缺乏具体的制度依据。

　　“一个职责不清、授权不明的机构，将统领中国能源发展事业，这是一种令人可怕的制度设计。”有学者对未来能源部如此评论道。