网运分离客货运分离

　　铁道部部长傅志寰曾在年初透露，到今年年底，全国14个铁路局都将组建客运公司，迈出“网运分离”改革第一步。

　　铁道部已经确定了“政企分开、网运分离、引入竞争、加强监管”的改革总体思路。实施“网运分离”，就是把具有竞争性的客货运输经营和具有自然垄断性的铁路路网基础设施分离开。组建客运公司是推进“网运分离”改革的切入点和突破口，是构建铁路客运市场经营主体的迫切要求。

　　为何引入行业内竞争

　　与其他产业不同，运输市场上的产品大多数都可以分别由不同的运输工具提供，因此在同一个运输市场内既可以包括同一运输方式内部不同运输企业之间的竞争，又可以包括不同但相互可替代的运输方式之间的竞争。也就是说，铁路即使没有行业内部的竞争，也需要面对其他运输方式的外部竞争，而这正是铁路行业这些年所面对的形势：在公路和民航的激烈竞争面前，铁路的客货运输市场份额一直在不断下降。那么，为什么激烈的外部竞争未能解决铁路行业的低效率问题，还要提出在行业内引入竞争？

　　欧洲铁路改革可以为此作一个明确的诠释。随着欧盟和欧洲统一市场的不断扩大，运输距离进一步延长，铁路本可以更好地发挥优势，然而一方面欧盟扩大和环境问题的压力使得官员和专家们普遍看好铁路，在政策上明显向铁路倾斜，欧洲各国的汽车也被征收了全世界最高的燃油税，另一方面，欧洲铁路的市场份额直到前不久仍在不断下降，甚至有人担心一部分铁路运输有可能会永远消失。欧洲铁路逐步丧失市场的原因是，它们仍固守着传统的运营组织模式，过于依靠政府的保护，不能通过内部改革提高竞争能力，不能有效利用自身网络提供满足欧洲统一市场所需要的运输服务。自90年代中期以来，欧盟开始着力推动各国铁路引入行业内竞争(包括允许他国列车跨境竞争)，将铁路从旧的垄断国营体制重组成具有一定竞争性的行业。过去一般都说铁路是一种自然垄断的行业，因此需要集中管理和垄断经营，但这种观念目前已不再适合，因为铁路行业所依靠的技术基础和管理手段已经有了很大转变，特别是信息与通讯革命所带来的变化，使这个过去以垄断为主要特色的行业有可能根据市场的需要而改造成内部具有竞争性的行业。

　　看来，只靠外部竞争仍不能提供足够的激励使铁路在市场经济中有效率地运营，把竞争机制引入到行业内部就成为必然。

　　构建真正的铁路运输企业

　　铁路是一个不但没有解决竞争问题，仍旧保留着政企不分体制，而且直到不久前企业仍然缺位的行业。在改革已经开始20多年的形势下居然还有这样的行业存在，确实让人奇怪，但这中间是有原因的。

　　国铁系统的体制长期来一直实行铁道部、铁路局、铁路分局和站段四级管理，表面上铁道部是政府，具有运输企业名义的铁路局“上下一体”，既管线路设施又负责客货运营，但实际上它们并没有企业的真身。尽管目前的14个铁路局中最大的各自分别管辖着数十亿元资产和数十万职工，但路网被分割，全路六成以上的运输工作量属于跨局运输，各铁路局的运输收入都要通过从铁道部“清算”得到。这使得铁路局在很大程度上既不能为市场提供独立的产品，也不能从市场上获得独立的收入，这也就决定了它们不能作为市场决策主体的独立企业。1998年职能调整以后的铁道部仍然不能把全路的生产调度和全系统的企业财务核算职能分离出去，因而自己实际上才是一个真正的大企业。在最近的改革实施之前，整个国铁系统内部在很大程度上仍然是下级对上级负责，大多数重要的经营决策仍然要由铁道部做出，而不是企业根据运输市场上竞争情况的变化进行。没有真正的企业，当然不可能做到真正的政企分开。

　　国铁系统“收支两条线”、清算单价以成本为基础的财务体制取消了本应解决效率问题的第一次分配，只保留让大家都不饿饭的第二次分配，结果造成系统整体低效率。在这种体制下，各铁路局和基层组织理所当然地用更大的注意力去争夺这中间存在的分配租金，因为现行体制公共区域太大，明显鼓励“搭便车”行为，各级铁路单位已习惯于争相占有更多的资源，而对增加市场份额和降低运输成本却缺少足够的关心。一个明显的例子是，铁路长期只核算上下级之间的“清算成本”，而不核算对应着市场销售的运输成本，竟没有人能真正说清客货运输是盈还是亏。低效率的分配制度使得各级铁路单位普遍缺少在市场上创新所必须的刺激，没有降低成本的动力，反而存在着争相扩大费用开支的倾向，1987年～1997年间国铁系统的客货周转量仅增加62%，而同期运输总成本却上升了412%。

　　显然，国铁系统最首要的问题就是要构建出真正的铁路运输企业，只有这样才能实现政企分开并提高效率，这当然也是行业内引入竞争的必要条件。

　　构建出真正铁路运输企业的一个途径是实行“网运分离”。铁路内部技术联系密切的特点，使其网络型固定设施和移动载运工具有纵向一体化的趋势，而另外一些内部技术联系较弱的行业如公路、水运和航空等，则比较容易实行基础设施与上部服务的分离经营。100多年前在美国和其他西方国家，正是这种复杂的“轮轨关系”促成了以大型纵向和横向同时一体化以及经理制度为特征的现代企业首先在铁路行业诞生。但这种复杂关系并不意味着铁路基础设施和上部运营两者之间的一体化不可改变，特别是运输市场上需求的多样化和供给竞争的激化，以及信息技术巨大进步为铁路管理手段和体制方面带来的推动力，使其上部运营与基础设施相对分离的需要和可能性有了明显的改变。相对而言，铁路客货运营独立后可以较好地适应市场变化，同时也能促使企业在成本控制方面的优势得以发挥，各国铁路相继走上“网运分离”的管理模式，就是以管理体制的变革面对市场竞争所做出的调整，是铁路管理模式方面发生的一次革命。在比较各种改革方案利弊的基础上，我国铁路也决定实施“网运分离”形式的行业重组，首先把客运从各铁路局分出，然后再实行货运与线路的分离，最终让客货运输公司直接面对市场和客户。这种改革思路从总体上说是正确的。

　　从1999年10月起，铁道部在部分铁路局组建了模拟客运公司，虽然这些只是相对独立的客运公司并没有马上取得真正的法人地位，但改革还是很快取得了成效。这是多年来在国铁系统中第一批需要自己对产品、收入以及成本承担对应责任的运输企业，因此它们马上以新的姿态投入运输竞争，在开拓市场、增加收入、重组内部结构、节约开支和有效使用各种资源等各个方面，与仍旧维持旧体制的铁路局形成了鲜明对照。在已有试点成功的基础上，铁道部今年将把客运公司推广到所有铁路局，并且改变分配办法，一方面让开行列车的公司直接获得客票收入，另一方面这些客运公司要为使用线路、车站和机车而支付费用，也就是说企业必须真正地核算运输成本。铁路的实质性改革终于起步了。

　　建立竞争规则和市场秩序

　　然而改革道路是不平坦的，新问题马上随竞争的出现而来。铁路的长途列车原来就都超出所属铁路局的管界，但过去吃大锅饭因此账也不用算得很清楚，现在则是多家独立核算的客运公司，让别人在自己的领地里赚钱自然就不会那么心甘情愿，于是：车站不愿出售外局列车的客票，有意把外局列车安排到最远或最不方便的站台，对一些客流较大因而收益较好的经由路线和较合适发到时刻的争夺也明显激烈了……而且改革才是刚刚开始，除了由现有铁路局转化而成的铁路运输企业，下一步肯定还应该开放路网，允许新的进入者参与竞争，谁能保证现有国铁的在位者们会不想出种种办法排斥新的进入者？如何建立市场规则和秩序的问题显然越来越突出了。此外，如何在竞争条件下保证运输安全，维护消费者利益，以及加入WTO以后开放运输市所必然遇到如何适应国际惯例与规则的问题，也都是无法也不能回避的。

　　曾有人类比国外运输业放松管制的动向，认为我国铁路体制改革也是一个放松管制的过程，这种观点需要商榷。按照最新的理论解释，管制与反垄断是市场经济中对从业者市场行为的两种不同管理模式，它们各有自己的优劣势和适用领域。对于运输包括铁路这一类比较特殊的行业，即使在比较完善的市场经济中，管制模式可能也比反垄断更加适用，因此放松管制只是管制改革而并不是要取消管制。从严格的意义上讲，中国过去的铁路体制并不是一种管制类型的体制，而是政府直接经营，因此在转向市场经济过程中，需要的并不是去放松原来不存在的管制，而是切实探索并建立合理的管制体制。也就是说，铁道部的职能需要实行根本转变，从过去的政府直接经营转变为建立正常的市场秩序和实施有效的监管，才能减少铁路业中的无序竞争行为，同时限制那些不适当的垄断倾向。

　　一些有待深入研究的问题

　　作为技术联系紧密的网络型基础设施产业，铁路内部的经济联系比一般工商企业更复杂，直接套用已有的经济学结论往往并不能真正解决问题。在客运改革基本到位以后，还会实施货运改革，而后者的难度更大。铁路客车是固定编组并循环往返的，因此可以配属给某个客运公司，其运营组织和收支核算也相对简单。货运列车却一般不固定编组，重载车辆要根据货流的方向集结并编入某一列车，而空车则会就近装车并随新货物和新列车到达另一个完全不同的地点，因此不容易配属给具体的货运公司，列车在沿途所需要的多次编解更大大增加了成本和收入核算的复杂性。运输成本计算的难度也证明了铁路内部经济关系的复杂程度。

　　洞悉行业特点是解释已经发生的事情和提出进一步行动方案的基础，因此十分需要切实针对铁路特点的深入研究，否则改革仍可能迷失方向。例如“网运分离”提供了铁路实施改革的可能性和基础，但不能说它就是包治铁路现有一切痼疾的万灵药。由于会失去部分纵向一体化的效率，因此任何一种“网运分离”方案的实施都几乎肯定会引起有关成本的上升，倘若没有横向一体化带来的效率提高予以抵补，反而会使路网整体效率下降甚至引起其他问题。运输市场的变化要求铁路行业在实行垂直方向分离的同时实现水平方向的结合，以形成尽可能为客户提供完整运输产品的运输企业，因此目前的“网运分离”和客货分离应该理解为是“分解”并重组现有的国铁系统，而绝不应该是重新“分割”路网整体。

　　又比如，规模经济与范围经济在运输业的表现比在其他行业复杂得多，而这对于探寻铁路运输企业的合理边界，并进而了解铁路业的合理市场结构具有至关重要的意义。铁路规模经济和范围经济的存在使得该行业内的竞争应该适度而不是过度，因此寡头结构即在确定线路上仅有少数几家运输公司竞争可能就足够了。对铁路企业合理规模和空间结构的研究，无论是用新古典经济学从规模经济与范围经济角度进行分析，还是用交易成本理论从契约角度进行分析，都需要深入进行。(北方交通大学教授 　荣朝和)