中国铁路投融资体制改革：迟到的选择

　　封闭了几十年的中国铁路终于开始敞开臂膀，迎接非国有资本的拥抱。今年7月下旬，从铁道部传出消息，铁道部正在组织有关专家研究起草我国铁路投融资体制改革的草案，以允许私营企业包括外资对铁路网的运营部分进行投资。据长期研究中国铁路的专家预测，该草案将在今年秋天最终完成，并报国务院批准。如果草案能够顺利获批，那么这将是中国政府第一次就中国铁路向非国有资本开放作出明确的规定。

　　据贴近铁道部此次草案起草者的人说，政府之所以能够最后下定决心，打破国有资本对铁路的垄断，吸引民间资本加入，去年开始的“煤电油运”的紧张局势起了关键作用。据铁道部运输局提供的数字显示，2003年，全国大宗货物运输相当紧张，其中电煤运输感受到了从未有过的压力。当年冬天全国煤炭日均申请车皮达7万车左右，但受制于运力，每天只能满足4万车左右。运力不足，使得煤炭等生产资料价格飞涨，很多省份主力电厂的存煤量长期处在逼近或低于警戒线的状态。今年3月底，全国的运输车皮需求量达每天28万辆，而受春运协调的影响，铁路能够满足的运力不足10万辆，缺口接近2／3，使得煤炭、粮食、化肥等农用物资难以送达，甚至影响了部分地区的春耕春种。可以说，铁路运力不足已经成为制约国民经济快速发展的明显短板。

　　重压下的中国铁路

　　改革开放以来，经济的快速发展与缓慢的铁路建设之间形成的供需矛盾越来越突出，使得中国铁路一直处在超负荷运转的重压之下，不断增加的运输要求使得有限的铁路运营里程感到不堪重负。

　　与西方发达国家中，铁路相对处于次要地位不同，铁路在我国的交通运输体系当中具有举足轻重的地位。根据铁道部以往公布的数据显示，2001年铁路完成的客、货周转量占全社会比重分别为36.3%和 54.6%。2003年，虽然有“非典”的影响，全国铁路全年实现运输收入1483.4亿元，同比增长32亿元，增长2.3%。但这都是通过加强运输组织，挖掘运输潜力实现的，而并非来自于铁路建设投资的增加。事实上，中国铁路改革开放以后就一直处于一种较为缓慢的建设过程。

　　目前，中国总铁路营业里程约为7.3万公里，占到世界铁路营业总里程的6%左右，其中约有三分之二是改革开放以前修建完成的，而改革开放以后铁路修建的速度相对与国民经济发展速度而言，开始变得滞后。

　　根据铁道部提供的数据，解放前中国已经投入运营的铁路里程约为2万1千公里。建国后到1978年，由于当时的中央政府十分注重铁路交通，因此国家集中了当时用于改善交通的大部分财力用于投资铁路，就当时的国民经济发展水平比较而言，那时的铁路建设可以说是相当迅速。之后，由于经济体制的变化，国家集中的财力有限，对铁路集中投资就难以为继了。而铁路自身由于改革深度不够，从市场上大举筹资受制于体制束缚，与其它行业相比、与经济社会发展的需要相比，铁路发展明显滞后。

　　在记者采访的过程当中，铁道部发展计划司司长黄民还告诉记者改革开放以后铁路发展的两个特殊年份，一是1989年，二是2003年。黄民说：“解放初期铁路很受重视，营业里程很快就从开始的2.2万公里增加到四五万公里。‘文革’期间停了十几年，铁路营业里程在5万公里左右徘徊。1978年改革开放后，开始出现不适应现象，并且愈演愈烈，在1989年形成瓶颈制约。”

　　从20世纪80年代中期开始，中国铁路运输进入全面短缺状态，乘车难、买票难、运货难的现象日益突出，铁路运输能力不足成为制约国民经济迅速发展的瓶颈。也就在1989年以后，政府对铁路发展开始更加重视。1991年起国务院采取了提价收入直接设立铁路建设基金，专项用于铁路建设的措施。

　　十几年的发展后铁路不适应的状况有所缓解，但关键问题是，“铁路的发展速度始终比国民经济增长的速度慢，中国铁路的建设始终是在运输需求快速增加的压力下缓慢发展的。”

　　黄民举例说，“90年代以前铁路投资基本占全社会固定资产投资的2%以上，到1998年达到投资高峰，500多个亿，所以到了1998年后铁路不适应国民经济和社会发展的状况有所缓解。但是到了去年，铁路投资占全社会固定资产投资的比例已降到1%以下，下降了一个百分点。一方面铁路的投资总额维持在500多个亿左右，与之相对应的是GDP增长非常快，从1998年到2003年达到年均8%以上，这样就导致在2003年瓶颈制约现象再次显现。”

　　铁道部领导指出，近年来，铁路在国家交通基础设施投资总量中的比重有所下降，与其他交通运输行业两位数的增长相比，铁路营业里程5.6%的增幅确实太慢了。

　　回顾这一历程，黄民感慨地说：“铁路从改革开放以后到现在，一直是瓶颈状态，每次都是在有所缓解还没有缓解时，‘嘭’地就又是一个瓶颈。”

　　中国的铁路给人的印象是：始终被动地跟在后面。有专家甚至认为，90年代之前及90年代前期，铁路在市场上一直维持一种供不应求的供求状况，是因为那时中国交通运输需求增长急剧，而公路运输发展不足，所以铁路运输系统仍处于垄断性地位，而这一点带来的不利一面是，这种表面繁荣延宕了体制改革的要求。

　　铁路发展缓慢与国民经济快速发展所带来的后果是中国铁路成了世界上最繁忙、最有“效率”的铁路系统之一。

　　中国的铁路系统拥有世界上最高的交通密度，每公里营业铁路运输密度达3200万换算吨，是美国的近3倍、日本的2倍多。以2000年为例，铁路每公里要承担3026万吨公里，是法国的7.9倍、德国的7.8倍、美国的2.7倍。我国铁路完成货运量、客运周转量、运输密度均居世界第一。

　　国家发改委综合运输研究所运输管理与技术经济研究室主任吴文化称，中国的运输密度是次高密集路网国家，是俄罗斯的两倍以上，是西欧国家铁路系统交通密度的十倍，“而这并非源于密集的火车班次，显然是由于火车的承载量。和英国比，中国每辆火车的平均载客人数足足高了十二倍以上。”吴说，“我们在用世界6%的营业里程完成25%的运量。”

　　体制性“贫血”

　　目前，铁路每年基础设施投资需求在500亿—600亿元左右。去年的铁路建设费大约是380亿元，其中40%用于小项目、小改造以及偿还银行本息，能够用于新增投资的只有230亿元左右，还有270亿元的缺口主要靠国家开发银行的贷款填平。截至去年，铁道部贷款累计已达2100亿元。长期以来，中国铁路一直向货主征收建设费，每吨公里收取0.0535元，基金从中抽取0.0415元。这样每年可征收到400多亿元，但这些钱对于大量的建设需求仍入不敷出。铁路目前主要靠债权融资，主要来自于铁路建设基金、每年的赢利和折旧，但是每年需要支付大量还本付息资金。以2002年为例，铁路的总资产是9500亿元，其中5500亿的权益，资产负债率42%，年还贷总额是380亿元，还本付息压力非常大。

　　虽然每年都有很大的铁路建设资金缺口，但是面对铁路运力不足给国民经济发展造成的巨大束缚，铁道部今年三月份还是决定开始实施《中长期铁路网规划》。按照这个规划，中国铁路建设的目标是：将铁路总长从2003年年底的7.3万公里增加到2020年的10万公里。这种短期内大幅扩张铁路里程的方法无疑将缓解铁路的运力瓶颈，但巨额的投资需求也随之而来。实施《中长期铁路网规划》后，未来十几年铁路建设需要投入资金将达2万亿元，也就是说平均每年花费1000亿元人民币，用于扩展铁路基础设施。

　　其实，国家决定在投入资金明显缺乏的情况下还是要大规模增加铁路营业里程，也是无奈之举。在记者的采访过程当中，铁道部有关负责人指出，连续五次大提速后，中国铁路的潜力已经基本被挖掘，处于超饱和状态，如果不尽快增加铁路通车里程，目前铁路运力紧张状况将继续成为制约中国经济发展的“瓶颈”。

　　要消灭“瓶颈”现象，就必须增加铁路的资金投入，然而在现有的资金供应模式不改变的情况下，中国铁路的“贫血”现象就很难得到根治。

　　据介绍，目前中国铁路建设资金主要来源包括，提高铁路运费的铁路建设基金和国家开发银行的政策性贷款。此外，还包括少量的铁路系统自筹资金、企业债券和地方政府投入。

　　“这意味着，目前属垄断性质的铁路建设只能依靠政府投入。”中国交通运输协会副会长王德荣在接受记者采访时表示说“国家每年新增财政收入不到3000亿元，但需要用钱的地方太多，中央财政根本无力继续扩大对铁路建设的投入”。

　　“铁路窘境在于融资渠道单一，这已经成为一个公认的事实。”这一点可以从铁路与公路的对比中清晰地找到答案。

　　统计显示，每年投入到铁路建设的资金总共只有不到600亿元人民币。与之对比鲜明的是，我国每年在公路建设上的投资高达近3000亿元。原因就在于两者具有不同的投融资体制。

　　1997年至2002年5年间，公路投资额达1.4万多亿元，铁路则不足3000亿元。2002年，公路一年的投资额超过铁路近5年投资额的总和。铁路与公路为何在投入上显现出如此巨大的反差？“主要缘于落后的铁路投融资体制。”国家宏观经济研究院综合运输研究所所长董焰在接受记者采访时表示。

　　与之相反，公路建设早早走出了单纯依靠政府投入的旧体制。王德荣告诉记者，上世纪80年代初之前，国家集中财力建设铁路。相形之下，公路、民航、水运和管道等交通建设则显得较为滞后，种种弊端不断暴露，迫使国家不得不考虑调整交通运输结构。

　　当时在国家经委任职的王德荣牵头向国务院递交一份报告建议，“贷款修路，收费还贷”，这被确定为公路新投融资体制的基本原则。

　　“具体讲，就是建议开征车辆购置税用于修建公路的专项资金；各地政府可征收过路费和过桥费用于地方公路建设；收取的养路费则用于公路的日常养护和建设。”王德荣解释说。

　　更关键的是，公路产权关系清晰，这保证了各投资主体的收益预期。董焰认为，正是初步建成的开放的公路投融资体制，极大地调动起了包括地方政府、外资和民间资本在内的各个投资主体的积极性。

　　与公路开放的投融资体制相比，处于垄断地位的铁路，至今仍停留在依靠行政手段分配投资资源的旧有轨道上。

　　王德荣介绍，西方发达国家在交通运输上投入一般占GDP的3.5%到3.8%。而我国1988年以前这一比例仅为1.4%，上世纪90年代才上升至2%以上。1997年后出于拉动投资需求的考虑，这一比例才达到接近4%的正常水平。

　　“铁路建设投入欠账太多。”王德荣认为，如果继续保持现在的投资规模比例不变，我国至少需再奋斗15年，方能满足对铁路运输的基本需求。

　　王德荣认为，引入更多的市场投资主体则可较好解决这一问题。这一方面可扩大资金总盘子，另一方面，追求利润的天然冲动，可保证投资能及时投入到运力短缺的地方。

　　体制改革如何破题？

　　铁路投融资体制的改变已经是大势所趋，这也是解决目前中国铁路投资不足的根本出路。但现在大家更关心的问题是，体制改革将采取何种路径，也就是如何改的问题。

　　“7月25日国务院投资体制改革的政策给了铁路改革一个指引的方向。” 国资委研究中心宏观战略部部长赵晓曾公开对媒体表示说，“但民营资本和外资以何种方式进入至今还是云雾重重。”

　　在采访过程当中，记者发现与赵晓的担心一样，很多想要进入中国铁路建设和经营的企业也对进入方式表示担心。“虽然，我们希望国家能够尽快开放铁路，我们也能找到一个新的投资领域，但目前令人担心的是民营资本和外资会以何种方式进入？进入之后有没有保障？金温铁路的命运还会重现吗？这些疑问都让民资外资对铁路这块蛋糕有些望而却步，既想从中得到甜头，又担心陷进去爬不出来。”一位相当关注此次体制改革的民营企业家这样对记者表示。

　　这里所说的金温铁路指的是1989年，香港温州籍著名学者南怀瑾先生出资，与当地政府和铁道部共同修建的一条从温州到金华的单线铁路。这条铁路1997年正式完工，并于次年全面通车，成为我国成立后第一条合资兴建的股份制铁路。但是因为该铁路上车次安排、运行等都很难与国铁进行很好的融合，再加上近些年公路的挤压，逐渐陷入困境。

　　对此，赵晓也提出了自己的看法，“拓展融资渠道需要铁路管理体制改革和铁路行业的重组，铁路体制不改，政企混合、事企不分、网运合一等等，投资者的确不敢轻举妄动。当然，在把权利交给投资者的同时，又不得不考虑到安全的问题，铁路需要多方协作，中间环节一旦出了差错，其后果难以想象。这些问题都成为困扰铁路投融资体制改革的因素。”

　　“铁路应该加强自身机制建设，让其更完善，这样才能让投融资体制改革得到充分的发展。可以将一些支线以招投标的方式完全交给私企去建设运营。”

　　尽管困难重重，但是我们还是可以从铁道部传出的一些信息当中，找到此次投融资体制改革的一些端倪。股份制改造可能会是此次体制改革的主要方式之一。

　　2002年4月，连接山东省烟台市和辽宁省大连市的烟大铁路轮渡项目首次向外国投资者敞开大门，迈出了改革的关键一步。当时的铁道部发展计划司官员曾表示，中国铁路将在今后的其他项目中尝试多渠道的投资方式，改善投融资渠道单一、建设资金严重不足状况。

　　2003年末，为适应发展现代物流服务的需求，铁道部组建了中铁集装箱运输有限责任公司、中铁特货运输有限责任公司、中铁行包快递有限责任公司3个专业运输公司，改变了过去铁路内部多个利益主体经营同一业务、资产分散、利益分割、无序竞争的局面，确立了专业运输市场的主体地位。

　　对于这三家公司的未来发展，今年2月举行的全国铁路工作会议上，铁道部刘志军表示说，今年中国将进一步深化3个专业运输公司的改革，理顺各方面经济关系，按照规范的现代企业制度要求，完善公司法人治理结构，探索进行股份制改造，实现持续快速发展。

　　此外，铁路部门将充分利用广深公司、铁龙公司等铁路既有的上市公司资源，通过资本市场增资扩股，并选择有条件的铁路多元经营企业进行股份制改造。