《财经》：深圳农地转国有之惑

http://finance.sina.com.cn 2004年09月27日 14:37 《财经》杂志

　　对深圳快速城市化壮举的另一种解读，是农村集体所有土地的全面国有化拉开大幕

　　□ 本刊记者卢彦铮/文

　　“这次城市化来得太突然了。”7月底，在接受《财经》采访时，原深圳宝安区农民詹连寿如此感慨。

　　詹和宝安区龙华镇上万名村民一样，已在今年初成为城市居民，他现在的身份是龙华街道办事处牛栏前居委会的办公室主任。今年3月底前，牛栏前还是龙华镇下辖的10个行政村之一，而在龙华镇改制为龙华街道后，牛栏前村委会也就成了街道下属的居委会。

　　对于村干部詹连寿来说，这一变化只是将原牛栏前村委会的牌子换成居委会的牌子。但在农民们最看重的土地问题上，城市化意味着原牛栏前村的124名村民已不再是村里土地的主人。

　　与牛栏前村村民面临同样命运的是深圳的所有27万农民。2003年10月，《中共深圳市委、深圳市人民政府关于加快宝安、龙岗两区城市化进程的意见》出台，为深圳城市化制定时间表。据此，宝安、龙岗两区27万农民将于2004年底之前全部转为城市户口，深圳将由此成为全国第一个无农村无农民的城市。

　　时至今日，宝安、龙岗两区的城市化进程在完成试点后全面加速，上述时间表有望提前。深圳此举经媒体广为报道，已被视为大力推进城市化的壮举。而对这一壮举的另一种解读，则是深圳农村集体所有制土地的全面国有化正式拉开大幕。

　　“征地”与“转地”

　　2004年6月26日，深圳市政府印发了此次城市化进程中的第12个配套文件——《深圳市宝安、龙岗两区城市化土地管理办法》(以下简称《管理办法》)。

　　此前，11个分别涉及民政、教育、城管、计生、组织、宣传、国资、工商、公安、农林、人事的配套文件已从去年底陆续出台，并在半年内实施：原镇、村两级的行政建制已变更为城市街道、居委建制；原村民陆续转为城市居民，并相应获得深圳市的社保待遇；原镇、村两级的集体经济组织也随之改制为股份合作公司。

　　但这一切变革，均未触及农民最根本的利益——土地。直至《管理办法》出台。

　　很显然，土地权属问题正是大刀阔斧的城市化进程中最关键、最敏感的一环。而最后出台的《管理办法》之核心内容，就是土地权属的改变。文件表示： “根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》(以下简称《土地管理法实施条例》)的相关规定，两区农村集体经济组织全部成员转为城镇居民后，原属于其成员集体所有的土地属于国家所有。”

　　国家所有和集体所有，是中国现行土地公有制的两种形式。《中华人民共和国土地管理法》(下称《土地管理法》)规定，“城市市区的土地属于国家所有”；“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”。

　　同样依据《土地管理法》，“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”所谓征用集体所有土地，也即通常所谓的“征地”。

　　“征地”是近20年来中国城市化进程中一个屡屡出现的字眼：城市化的拓展需要新增的土地，新增的土地需要从城市周边的农村获得。而按照《土地管理法》，城市用地只能为国有土地，因此必须在所有制上将农村集体所有土地转为国有土地，才能用于城市建设。两种所有制土地的转化，只有征地一途。

　　同时，1998新修订的《土地管理法实施条例》在其第二条第五项又做出如下规定：“农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地属于国家所有”——这项规定正是深圳此番发布《管理办法》的依据。

　　官方统计资料显示，深圳市集体所有土地集中于宝安、龙岗两区，共约956平方公里。按照《管理办法》，在今年底两区27万农民全部转为城市居民后，其集体所有的上述956万平方公里土地将随之转为国有。

　　2004年6月29日，深圳市国土房管局就《管理办法》的出台向当地媒体强调：“本次两区城市化与传统意义上的征地行为有着本质的区别。”“征地是根据经济和社会发展的需要，将一个特定区域的土地通过相关程序征为国有，而此次城市化则是将农村集体经济组织全部成员转为城镇居民，因而是‘转地’而非‘征地’。”

　　转地与征地之间仅一字之差，但涵义截然不同。

　　深圳市城市规划设计研究院院长王富海向《财经》表示，在十年前，深圳的地还比较多，征地也相对容易，“这十年，地是很难征的，农民根本不跟你谈，因为这是他们最大的利益所在。”

　　显而易见，若是启动征地程序，将956平方公里集体所有土地转为国有土地，将是一个漫长而艰难的过程；借转地程序，则几乎是转瞬即得。“征”与“转”之间，是政府和农民对深圳956平方公里集体土地的巨大利益的得失转换。

　　是非之辨

　　对于深圳的转地，学界有不同的看法。一些农业问题专家指出，深圳转地的做法，其实质是避开《土地管理法》对征地的规定，转以《土地管理法实施条例》第二条第五项为依据，将农村集体土地转为城市用地。

　　“这是钻了法律的空子。实施条例的规定，是指的经过多次征地已经基本城市化的地区。不能反过来做。”一位权威农村问题专家向《财经》表示。

　　中国社会科学院法学所副所长陈酳认为，深圳转地的依据是《土地管理法实施条例》第二条第五项，但这项规定本身并不合理。城市化是经济建设的结果，会产生一定的法律后果，比如农民户口随之转为城市户口，但并不能因此改变农村土地的所有权。

　　陈酳还说，根据宪法，我国土地所有权的转化只有一种途径，即征地制度。农民户籍的变化不能改变财产关系，不能因为户口由农民变为城市居民，就不循征地程序而直接变更农村土地的所有权性质。

　　也有法学家对此做法首肯。中国政法大学教授王卫国就说， 27万农民进入深圳市区，成为城市居民就意味着城市化，根据宪法“城市土地归国家所有”的规定，原本归其所有的农村集体土地理应转为国家所有。

　　中央农村工作领导小组办公室专家项兆伦则向《财经》表示，当前应请国土资源部对《土地管理法实施条例》的上述条款作出具体解释。

　　他认为，问题的关键在于,如果深圳的转地做法普遍化了，会带来什么后果？

　　自主开发的代价

　　在征地与转地之争中，补偿成为一个焦点。

　　对于征地补偿，深圳市曾专门出台《深圳市征用土地实施办法》，向被征地农民支付土地补偿费、安置补助费、青苗及地上附着物的补偿费。而对于此次转地补偿，深圳市又如何规定？

　　今年6月出台的《管理办法》规定，对于转地的农民要做“适当补偿”。记者察看《管理办法》中所附的补偿标准，发现与此前深圳市出台的征地补偿标准大致相当。

　　然而，此次转地补偿并非是针对所有被转的土地。深圳市国土房管局一位人士向《财经》介绍说，宝安、龙岗两区集体土地共约956平方公里，但此次转地仅对其中265平方公里土地进行补偿，这些地基本是农田。不予补偿的约700平方公里土地主要分为两类，一类是逾200平方公里的已建成区，一类是300余平方公里的山林地。

　　这位人士称，山林地因为牵涉所有权定性问题，且几乎未作任何开发，补偿问题目前暂时搁置。而对于逾200平方公里的已建成区，则按照2002年深圳市制定的两个处理历史遗留问题的规定处理。

　　记者在采访中了解到，上述逾200平方公里的已建成区，正是此次转地中两区农民争议最大、疑问最多的环节。而要深究这一已建成区的土地性质，则当溯及上世纪的90年代初期。

　　1993年，深圳市制定《宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法》，对两区农村集体所有制土地的使用权做出规定。按此规定，村工商用地，按每人100平方米计算；每户农民的住宅用地的基底不得超过100平方米；农村道路、市政等公共设施用地，按每户200平方米计算。上述土地视为政府划拨给农民使用的国有土地。

　　换言之，两区农民可使用的非农用地仅上述三项，两区所有的集体所有土地理应为农地，农民对其的使用权仅限于农业生产。若要将农地做工商用途，其权力归深圳市政府所有，且应符合深圳市的统一城市规划。

　　但是，《宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法》实施后，两区农地的工商开发并未得到遏制。事实上，从上世纪90年代初至今，伴随着深圳特区经济突飞猛进的发展，在宝安、龙岗两区经济较为发达的村镇，农民们自行进行了“城市化”：几乎所有的农地都被用于工商开发，农民们也都洗脚上田。在这些村镇，农民的收益已经不再来自农业生产，而是几乎全靠租地的收入。

　　记者在采访中获悉，深圳农村的这一普遍做法，在相当长时期内得到各级政府的默许，出租土地和厂房被视为招商引资、发展农村经济的举措，还一度得到政府的扶持和鼓励。

　　但在法律意义上说，上述做法却是违法的，非但违反《宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法》，更明显违反《土地管理法》——按照《土地管理法》，农民依法享有农村集体所有制土地的承包使用权，但这一使用权仅限于农业生产，而非工商开发。

　　初步统计，宝安、龙岗两区总计约200平方公里的农地被农民自发用于工商开发。而目前尚存的农地为265平方公里，大多分布在经济不甚发达的村镇。

　　针对农民擅自改变集体所有土地的使用性质、将其用于工商开发的状况，深圳市于2002年实施了两个规定，即《深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定》和《深圳经济特区处理历史遗留生产经营性违法建筑若干规定》(以下简称“两个规定”)。按照“两个规定”，两区农民擅自开发作住宅、工商用途的农地，被视作违法建筑，处置办法是“补办征地手续，补签土地使用权出让合同，确认产权”。

　　此举意味着，农民擅自开发建设农地等同于征地，土地所有权相应由集体所有转为国有。

　　问题的实质在于城市化过程中的利益分配，而深圳呈现了一种高速发展中“两难”。中国社会科学院农村研究所王小映博士在接受《财经》采访时表示，将农民已经开发过的农村建设用地转为国有土地，不失为一种对历史遗留问题的现实解决之道。在转为国有后，农民集体的土地和房屋产权将可以合法地进入市场，这对农民是好事。

　　但王小映也表示，最好的办法是不要将农村集体土地整体转制为国有土地，而是通过城中村改造，改造一批，转制一批，这样成本比较小。

　　尽管对深圳转地的看法有所分歧，但接受《财经》采访的专家们一致认为，最重要的是要看对农民的补偿。

　　对于已经由农民自行“城市化”的土地，如果视同征地处理，则政府理应给予农民征地安置补偿。但事实上，“两个规定”做出了如下安排：对于农村集体经济组织自行建设的违法建筑，“免缴地价，政府不再另行支付征地补偿安置费用”；对于农村集体经济组织与其他企业合建的违法建筑，或直接将土地租给他人建起的违法建筑，“其他企业或单位已支付给农村集体经济组织或者其成员的费用视为征地补偿安置费用”。

　　这就意味着，政府承认了农民对约200平方公里集体所有土地的使用权，但不再对征用做出任何补偿。农民虽可“免交地价”，继续享有这些土地的使用权收益或者转让使用权的收益，但因为这些土地已经转为国有，农民必须“补签土地使用权出让合同”。而按照有关法律，国有土地使用权的出让是有期限的，用作住宅最长为70年，用作工商开发最长仅50年。

　　换言之，宝安、龙岗两区农民在“自然征地”过程中，获得了一定期限的土地使用权，丧失了长久的土地所有权。而交易本身是不可谈判的。

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　　对于自身利益的这一转变，时至今日，深圳的农民似乎还不清楚。在横岗镇哺下村，村长余国庆还不清楚村里已经开发的工商用地将如何处置——这些土地几乎全部租给了外来厂商，村民早已靠地租为生。

　　“我们已经没有土地了，原来开发的应该还是我们的，不会收回去吧？”余国庆的口气并不斩钉截铁，也明显模糊了集体土地所有权和国有土地使用权的界限。

　　眼前其实是两种利益视角：在政府看来，农村擅自开发土地的行为本身已属违法，且这种开发浪费了大量宝贵的土地。而对土地的渴求，正是深圳市大力推行城市化的根本动力。

　　深圳城市规划设计研究院院长王富海向《财经》讲起了他的一次参观经历：他曾在龙华镇参观过一个漂亮的厂房，前面有大片的绿地，而厂房却只有两层，这被当地领导视为炫耀的资本。但王富海以城市规划的眼光，看到的却不是漂亮，而是土地的浪费。

　　王富海认为，深圳建市至今仅25年，就面临着土地资源枯竭的危机。对于深圳这样寸土寸金的城市，土地理应由政府统一控制进行高密度地建设，而在事实上，农村土地却被农民们自发地开发殆尽，而这种开发由于缺乏统一规划，往往是粗放性、低效益的，造成了极大的浪费。

　　但对詹连寿们来说，考虑的却是另一种利益的毁灭：原本属于村集体所有的土地将从此转为城市所有，原本掌握村集体手中的土地开发自主权也将从此丧失。而这一切，原本是他们的生存所依。

　　“我个人觉得，宁可不要这种城市化。我们得到了什么？我们要从主人变成仆人。”詹连寿对《财经》说。

　　(本刊记者常红晓、吴小亮对此文亦有贡献)

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