浙江德清：打造零基预算改革基层样本|浙江德清_新浪财经

“以前做财务工作，对单位业务了解得不算透彻。在参与零基预算改革后，我才清楚原来城市亮化的路灯还分主灯、辅灯，就连环卫道路保洁都能分等级、分标准操作。”浙江省德清县综合行政执法局办公室副主任潘晓波感慨地说，“为了算出每项业务到底该花多少钱，我几乎天天‘泡’在业务科室里，跟着他们熟悉业务流程。”

潘晓波这番感触，来源于德清县财政局大刀阔斧推进的零基预算改革。2024年，德清县财政局在深化财税体制改革进程中，把零基预算改革作为关键一招，逐渐摸索出一套以项目分类标准化、预算支出标准化、资金竞争性分配为显著特征的改革模式。

德清县财政局局长沈忠认为，项目分类标准化是零基预算管理的根基，预算支出标准化提升了预算编制的精准度，而资金竞争性分配则能让有限的财力发挥出最大效益。“这三者紧密结合，为基层零基预算改革探索出了一条能复制、易推广的新路子。”他说。

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项目分类标准化——精打细算，让预算安排更科学

综合行政执法局作为零基预算改革的试点单位，刚接到预算申报要按约40%幅度压减的通知时，局里上下面露难色。潘晓波直言：“这怎么可能做到？”各业务条线也纷纷摇头，觉得任务太过艰巨。

德清县财政局副局长冯杨向潘晓波解释：“这个压减数额可不是拍脑袋决定的，是我们仔细研究、反复核算得出的。”他给大家举了几个例子：“就拿综合行政执法局的垃圾焚烧厂监管项目来说，它和局里自建的信息化应用内容有不少重合的地方。把重复的部分去掉后，这个项目的预算比上一年直接减少了50%。还有，2025年‘一类事’的支出预算申请原本是3.5亿元，经过全县统一规划管理，最后缩减到1亿元，核减了2.5亿元，其中信息化项目的预算更是压减超过60%。”

德清县财政局打破了以往项目支出的固定模式，把预算项目拆分成一个个最小的“颗粒”，项目的具体实施内容、单价、数量等信息一目了然。这么一拆分，不少问题也浮出水面：有些项目不符合过紧日子的要求，有些项目和扶持政策不匹配，还有些项目支出和基本支出界限模糊。但也正是这些发现，为后续项目分类整合、合理安排预算提供了重要依据。

“像乡镇环卫特种车辆补助项目，之前申报的车辆购置数量明显超出实际需求。我们通过仔细核算车辆的作业时间、范围，按照过紧日子的原则，把申报购置数从34辆核减到10辆，核减率超过70%。”冯杨补充道，“仅仅通过细化支出明细这一项工作，2025年就剔除了特种车辆补助项目1200多万元不必要的支出。”

在拆分项目的同时，德清县财政局注重整合同类支出，即在预算单位之间，把支出内容相似的明细归并到一起管理，实现单位资金的统筹使用。

德清县农业农村局规划与财务科科长张东升对此赞不绝口：“以前，我们局在乡村振兴等政策宣传上耗费不少精力，县委宣传部也有类似的宣传工作，内容高度重合。实施归口管理后，我们只需要提供相关情况，由宣传部门统一安排，既节省了预算资金，工作效率也提高了。”

做好项目标准分类是构建整个体系的关键。德清县财政局在拆分和统筹项目的基础上，根据行业特点、部门职能和政府收支分类科目等，重新搭建了预算项目库，设立了一套三级项目分类体系：一级项目结合政府收支功能分类设置，和部门所在的行业领域相对应；二级项目依据部门“三定”方案设置，与部门职能紧密相连；三级项目则根据部门核心业务中的履职活动事项设置。

冯杨说：“三级项目由多个支出明细构成，涵盖了这类支出项目的所有内容，为后续开展预算支出标准化工作打下了坚实基础。”2025年，在规范项目分类后，全县三级预算项目数量从2024年的2128个减少到1167个，比上一年压减了45%。

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预算支出标准化——绩效导向，花好每一分钱

德清珍珠养殖技术历史悠久。“德清珍珠系统”被农业农村部推荐到联合国粮农组织申报全球重要农业文化遗产，2024年迎来全球申遗的冲刺阶段。

“我们局每年都会申报‘德清珍珠系统’申遗项目经费。但由于多年来申遗尚未成功，之前申报的绩效目标预期效益不太明显，所以财政将这个项目2025年的预算申报数从500万元大幅削减到30万元，只保留了申报文本制作费的尾款。”张东升说。

这是不是意味着德清县不支持申遗工作呢？当然不是！

德清县财政局副局长孙则政解释说：“从传承文化的角度出发，德清财政一直非常支持‘德清珍珠系统’申遗项目。但财政支出要以绩效目标为导向，让预算编制更加精准合理。”说着，孙则政拿出一张优化绩效目标申请表。这张表按照“效益—产出—成本”的逻辑顺序设计，通过设定与效益指标相匹配的产出数量指标、质量指标，进而确定预算安排的成本指标，形成了一套预算安排与产出、成本指标紧密挂钩的项目绩效目标指标体系，有效解决了绩效目标与预算安排“两张皮”的问题。

在这个过程中，成本效益分析发挥了大作用，完善了财政资金的问效机制。孙则政以大型活动保障经费的成本绩效分析举例：“我们选取了县域内8个具有连续性、代表性的大型活动作为样本，把活动的每个流程都详细梳理出来，包括策划设计、场地租赁、搭台布展等，一共整理出十类86项成本费用。经市场询价、专家论证，初步制定出经得起市场检验的大型活动支出标准，有效挤掉了预算安排里的水分。初步测算，平均节省50%财政资金。”

正是基于绩效目标和成本效益分析，德清县形成了与绩效目标相匹配的预算支出标准。有了这些标准，综合行政执法局在试点阶段顺利压缩了40%的预算安排。

综合行政执法局副局长徐荣华对此感受颇深：“以前在做项目规划时，有些延续性项目没有经过充分论证就直接列入预算。现在不一样了，每个项目都要重新梳理，制定合理的支出标准，让预算安排有理有据。”比如道路保洁项目，剔除那些不必要、不合理的支出后，道路保洁的单价从每平方米8.67元降到了6.42元。

值得一提的是，德清县制定出台了《2025年基本支出——日常公用支出标准》，并应用到2025年的预算编制和执行中。

目前，德清财政综合运用历史成本法、行业比较法、作业成本法等多种分析方法，完成了物业费、大型活动、会议、培训、课题、规划等8类共性支出标准，以及污泥处理、农村生活污水处理、公交运营、环卫保洁等21类个性支出标准的建设，逐步构建起一套覆盖所有行业和领域的预算支出标准体系。

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竞争性分配机制——好中选优，让资金效益最大化

在编制2025年预算时，沈忠拿着一个“小金字塔”模型，仔细比对每一项预算安排是否合理，对整体预算进行统一梳理和严格把关。

自加快推进零基预算改革以来，德清财政通过优化项目属性标签、分层分级保障、资金竞争性分配一系列举措，不断优化财政资源配置，力求让有限的资金发挥出最大效益，做到“大钱用在‘刀刃’上，小钱也不浪费”。

德清财政根据预算项目的设定依据、支出方向、管理要求等因素，在项目分类的基础上，从保障优先序属性、需求层次属性、资金来源属性等10个维度，构建了一个多维标签矩阵，对预算项目及其支出明细进行标签化管理。这就好比给每个项目都贴上了“身份标签”，为后续开展预算项目分级保障、竞争遴选、分类管理提供了有力支持。

沈忠比划着“小金字塔”模型说：“在保障优先序属性方面，我们根据资金投向设置了‘三保’、‘准三保’、还本付息、民生实事等10个标签；在需求层次属性方面，根据项目对应事项满足需求的层次高低和潜在影响，设置了刚需、基础、一般和提升4个标签。这些标签是评估项目预算资金安排急迫性的重要参考。”

同时，德清财政建立了项目四级保障清单。借助底层数据算法，根据标签矩阵里保障优先序属性和需求层次属性的标签组合，把支出事项自动、精准地匹配到对应的保障层级。

“‘三保’、‘准三保’、还本付息，以及涉及公共安全和社会稳定的刚需事项支出，都被纳入一级保障；法律法规或各级党委、政府文件明确要求必须开展的事项支出，纳入二级保障。而那些不符合当前政策导向、效益低下或者重复建设的项目，则被列入负面清单，不予安排预算。”沈忠介绍，通过这种分层分级保障的方式，德清财政精准划分出了“三保”、大事要事等刚需及急迫性的一级、二级保障项目440个，可暂缓实施项目315个，取消不予实施项目105个。

对于一级、二级保障项目，德清财政严格按照预算支出标准编制预算，给予全额保障。对于三级、四级项目预算，德清财政创新引入美国联邦政府项目评级工具（PART），并结合当地财政管理实际进行改良，从必要性、可行性、紧迫性、绩效性和经济性五个维度，对项目进行全面量化评估，从而确定支出保障顺序。

冯杨表示：“通过竞争性遴选，资金分配模式从过去的‘一对一’单向审批安排，转变为‘一对多’选拔性竞争安排，建立起了多中选好、好中选优的项目优选机制。”根据评分结果，德清县实行资金总额控制、分层分档保障，大大提升了财政预算资金分配的科学性和透明度，推动了财政资源的统筹配置。2025年，经常性项目的预算从2024年的54亿元压减至25亿元，压减率达54%。

此外，为了确保零基预算改革顺利推进，德清财政同步推进成本预算绩效管理改革、财政事权和支出责任划分改革，重塑财政扶持政策体系，健全支出管理办法体系。

来源：中国财经报

记者：李嘉亮

编辑：傅博