9月21日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快公共数据资源开发利用的意见》（下文简称《意见》）。这是中央层面首次对公共数据资源开发利用进行系统部署，是公共数据资源开发利用的顶层制度文件，对数据资源开发利用具有里程碑意义，也为运营商带来了发展新机遇。
《意见》概述
《意见》明确了两个阶段性的目标，即到2025年公共数据资源开发利用制度规则初步建立，资源供给规模和质量明显提升，数据产品和服务不断丰富，重点行业、地区公共数据资源开发利用取得明显成效，培育一批数据要素型企业，公共数据资源要素作用初步显现；到2030年公共数据资源开发利用制度规则更加成熟，资源开发利用体系全面建成，数据流通使用合规高效，公共数据在赋能实体经济、扩大消费需求、拓展投资空间、提升治理能力中的要素作用充分发挥。
国家数据局局长刘烈宏表示，《意见》主要创新点可以概括为“两个着力、一个规范”。着力激发供数动力，《意见》明确共享、开放和授权运营三种开发利用方式，对资源供给进行体系化部署；着力释放用数活力，《意见》鼓励各方利用公共数据开发更多产品，提供更好服务，繁荣产业生态；规范授权运营活动，《意见》要求建立公共数据资源登记制度、授权运营情况披露机制，提出监督管理要求，确立了授权运营的制度规则框架。
《意见》主要内容及解读
《意见》意见围绕“供得出、流得动、用得好、保安全”四大核心方向，提出了一系列政策和措施，为各地区各部门工作实践提供政策依据和方向指导。
1.供得出：深化数据要素配置改革，扩大公共数据资源供给
政策概要
统筹推进政务数据共享：完善政务数据目录、推动主动共享与按需共享相结合、强化已有数据共享平台的支撑作用；
有序推动公共数据开放：健全公共数据开放政策体系、完善公共数据开放平台；
鼓励探索公共数据授权运营：落实数据基础制度、加强授权统筹管理、明确授权模式、明确监管合规要求、明确协同要求；
《意见》第一条措施就提到政务数据，说明了政务数据在公共数据开放中的重要地位，同时明确提出政务数据应统一管理、实现“一数一源”，意味着未来各级政府部门之间的数据壁垒将进一步打破。同时，《意见》明确“探索将授权运营纳入“三重一大”决策范围”，给公共授权运营极高规格的“待遇”，并明确了主流的三种授权模式，即“结合实际采用整体授权、分领域授权、依场景授权等模式”，意味着未来数据管理机构会根据实际情况逐步推动公共数据资源进入市场运营。
2.流得动：加强资源管理，规范公共数据授权运营
政策概要
健全资源管理制度：建立公共数据资源登记制度、提高公共数据资源可用性；
完善运营监督：建立公共数据资源授权运营情况披露机制，明确披露要求和合规要求；
建立健全价格形成机制维护公共利益：发挥好价格政策的杠杆调节作用，加快建立符合公共数据要素特性的价格形成机制；
《意见》明确了“对纳入授权运营范围的公共数据资源实行登记管理”，同时对公共数据授权运营平台提出了明确的要求，即“实现数据质量可反馈、使用过程可追溯、数据异议可处置”。这意味着数据资源使用过程将更加透明，公共数据价值将得到有效保护。在公共数据价格形成机制上，《意见》明确了“用于公共治理、公益事业的公共数据产品和服务有条件无偿使用。用于产业发展、行业发展的公共数据经营性产品和服务，确需收费的，实行政府指导定价管理”，为地方展开数据授权运营的打下了坚实的基础，也避免了垄断或不正当竞争行为。
3.用得好：鼓励应用创新，推动数据产业健康发展
政策概要
丰富数据应用场景：提供便民利民服务、政务服务大模型；
推动区域数据协作：落实区域重大战略和区域协调发展战略部署、探索区域合作和利益调节机制；
加强数据服务能力建设：加强数据基础设施建设、推进多元数据融合应用、研究制订数据基础设施标准规范、探索场内交易模式；
繁荣数据产业发展生态：培育高水平数据要素型企业、支持数据基础设施企业发展、落实税收政策支持；
《意见》中提到要”在市场需求大、数据资源多的行业和领域““鼓励经营主体利用公共数据资源开发产品、提供服务”，这是对数据要素产品化明确的政策支持，鼓励企业在医疗、金融、物流等数据资源丰富且需求强烈的行业，基于开放的公共数据资源，提供创新产品或服务；《意见》中还提到要”将数据产业作为鼓励发展类纳入产业结构调整指导目录“，这意味着，未来各级政府将进一步加大对数据要素型企业、数据基础设施企业的支持力度。
4.保安全：统筹发展和安全，营造开发利用良好环境
政策概要
加大创新激励：强化编制配置、研究激励政策、数据运营事业单位可转企改制
加强安全管理：强化数据安全和个人信息保护，加强对数据资源生产、加工使用、产品经营等开发利用全过程的监督和管理
鼓励先行先试：充分考虑数据领域未知变量、充分认识数据规模利用的潜在风险
《意见》多次强调数据安全与个人信息保护的重要性，特别是“数据安全贯穿公共数据资源开发利用全过程”的要求。在制度建设方面，提出要建立分类分级、风险评估、监测预警、应急处置等工作体系，确保数据开发利用中的隐私保护、数据安全和网络安全，构建安全有序的公共数据开发环境。
运营商发展新机遇
《意见》的发布为数据要素市场注入了新的活力，也为运营商带来了新的发展机遇：
1.利用公共数据开发更多数据产品和服务
运营商可以基于市场需求，发挥在技术创新方面的优势，挖掘公共数据更多价值。例如，可探索帮助政府打通各类信息孤岛，实现数据的跨部门、跨地区流通。在此基础上，可为政府机构在智慧政务、社会治理等领域提供高效协同的技术解决方案，尤其是《意见》中提到的使用公共数据开发公益产品和人工智能政务服务大模型开发、训练和应用。
2.抓住公共数据授权运营新蓝海
运营商可积极申请成为公共数据资源的授权运营商，建立合规的授权管理流程，并开发出更多基于这些数据的行业应用服务，例如，医疗、教育、金融等领域提供定制化的公共数据解决方案。
3.区域间的数据合作中寻求新的商业机会
《意见》鼓励区域数据协作，运营商可以依托自身的渠道优势，积极参与区域合作，与地方政府、企业、科研机构等建立广泛的合作关系，利用数据协作开发出适合区域内需求的定制化服务。
4.在构建数据流通基础设施中发挥重要作用
《意见》提出“加强数据基础设施建设”，随着隐私计算、区块链、数据空间、数联网、数场等众多技术路线的提出，规范化数据流通基础设施十分重要，运营商可在其中承担重要责任，利用自身的网络及算力优势，推动构建数据互联互通流通基座。
5.抓住数据安全行业市场机遇
随着数据安全要求的不断提升，企业在数据开发利用过程将面临更多挑战，需要借助数据安全服务商，构建符合政策要求的数据保护机制，防范数据泄漏和违规使用。运营商在数据安全方面具有专业的技术和经验，可抓住这一市场机遇，为企业提供数据加密、数据脱敏及隐私保护技术，确保企业数据开发利用全过程的安全合规。
本文作者
陶磊
战略发展研究所
一级分析师
硕士，从事通信行业研究，专注管理会计、价值管理、数据要素方向研究。
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