互联网自1969年诞生到现在已经超过半个世纪，目前互联网的发展过程可以划分为三个阶段，每个阶段的治理重点都有所不同。第一阶段（20世纪70年代到90年代）是以网间互联为特征的数据互联网阶段，治理重点是IP地址、路由系统。第二阶段（20世纪90年代到21世纪10年代）是以网站互联为特征的信息互联网阶段，域名系统（DNS）成为治理关键领域。第三阶段（21世纪10年代至今）是以数据互联为特征的价值互联网阶段。随着互联网深入经济生活的方方面面，对互联网治理的讨论也逐渐从互联网本身转移到互联网承载的数据层面，互联网本身的价值主要体现在数据传输和交换，以降低信息的不对称性。在互联网发展新阶段，有如下三方面问题值得关注。
数字鸿沟拉大发展差距，数据孤岛加剧信息失衡。当前我国互联网普及率已达74.4%，但仍有接近2.7亿人尚未联网，无法享受数字技术发展带来的红利。除了网络接入鸿沟之外，区域之间、城乡之间、不同年龄段之间对于智能设备和应用的适应性和应用能力存在差距，导致“数字素养鸿沟”现象不断加剧。此外，不同地区、行业的数据基础设施和技术系统的规格、标准不统一，不同主体对数据的认知差异等，导致海量数据割裂，加剧信息不对称性。
数据安全风险层出不穷，个人隐私威胁不可忽视。人工智能、云计算、大数据等新型技术的“双刃剑”效应日益凸显，违规收集用户数据的现象层出不穷，数据泄露、数据滥用等违法行为持续不断，网络诈骗活动日益猖獗，对个人的财产、人身甚至生命安全造成巨大危害。特别是疫情期间，因为疫情防控等公共利益需要，大量个人数据被收集利用，隐私保护受到广泛关注。
传统治理模式已不适用，数据要素呼唤新型治理。从互联网诞生开始，互联网治理模式一直处于演进和探索过程中，无论是技术治理、行业治理，还是关键资源治理。当数据要素越来越重要的时候，治理对象从互联网本身转移到数据，传统的治理模式是否适用值得商榷。数据作为新型生产要素，其具有土地、劳动力、资本和技术等传统要素不具备的特性，如虚拟性、非消耗性、规模经济性等。数据不仅包括企业数据、个人数据，还包括国家层面的大数据，涉及经济、社会等方方面面，针对单一要素、采取单一手段的传统治理模式必然难以满足数据治理需求。数据要素治理需要根据数据的特点、结合具体场景等，重新思考一种更加弹性、可适用的敏捷治理模式。
数据治理已经成为数字经济发展过程中的核心议题，良好的数据治理能力是国家治理能力现代化的重要支撑。从互联网的发展趋势和当前面临的挑战来看，数据治理应优先考虑以下几个方面的内容：
首先，利用数据互操作系统连通“数据孤岛”，促进形成“可信、互联、安全”的共享交换模式。2021年，我国出台《数据安全法》《个人信息保护法》。2022年初“十四五”数字经济发展规划和2022年底发布的“数据二十条”中也明确了“原始数据不出域、数据可用不可见”的数据发展和治理理念。在这种背景下，数据与应用解耦将成为必然趋势，促进更多数据和应用之间的相互交叉使用，以“数据中枢”理念构建的数据基础设施必然适应数据的跨域互操作和互联，互联网关键资源服务体系将从DNS演变为DIS（数据互操作系统），通过构建统一标准的标识管理和确权体系、统一标准的身份认证和授权管理体系，以及统一规范的安全合规和算法管理体系，在保障数据安全和个人隐私的前提下，实现数据的跨域互联、可信安全的共享交换，激活数据潜能，为数字经济高质量发展注入新动能。
其次，发挥多元主体作用聚力推进弥合“数字鸿沟”，协助构建“用得上、用得起、用得好”的数字普惠模式。政府职能部门要进一步为数字普惠、弥合新型“数字鸿沟”等提供政策支持，除了接入网络、提供工具之外，使用能力等“数字素养鸿沟”都是需要关注的重点。互联网企业、科研机构要加强网络基础设施、关键技术和产品的研发，推动数字技术适贫化、适农化、适老化，通过层次多样的产品提高用户体验。同时，高校、社会等要积极开展数字教育，提升全社会的数字素养和技能。
最后，增强国内国际合作，探索完善“数据规则”，推动打造“对内规范管理，全球互联互通”的治理体系。当前，国内外在数据治理领域的探索都还处于早期，在数据权属、交易流通、收益分配等方面的规则均不够完善。数据规则在国际层面不能实现互联互通，作为数据载体的互联网，碎片化现象必然加剧。因此需要打造合适的治理体系，共建、共享“全球一张网”。我国是数字经济发展大国，具有海量的数据资源和数据应用优势，但仍然存在大而不强、快而不优等问题，因此在规范国内数据管理的同时，也应通过加强国际交流合作，把我国的治理经验和方案对外传播，借鉴国外先进经验，参与相关国际规则和技术标准制定，把握国际数字竞争优势。
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