拆篱笆、划红线，全国统一大市场这样建

建设全国统一大市场绝不是搞自我小循环，绝不是关起门来搞封闭运行的大市场，而是坚定不移地扩大高水平对外开放，打造市场化、法治化、国际化一流营商环境，以畅通的国内大循环吸引全球资源要素

文｜《财经》记者 孙颖妮 实习生 李敏

编辑｜王延春

全国统一大市场建设再提速。1月7日，国家发展改革委会同有关部门研究制定的《全国统一大市场建设指引(试行)》（下称《建设指引》）正式对外发布，对各地区、各部门加快融入和主动服务全国统一大市场建设提出方向性、框架性指导和阶段性工作要求。

《建设指引》建立了一套覆盖全国、通用的行动规则和行为规范，明确各地区、各部门的行为“底线”，从要求做、鼓励做和禁止做三个维度，制定了一张全国统一大市场建设的“说明书”。

其中，要求做的属于“规定动作”，比如，各地区要以打通断头路、基本消除国家公路网省际瓶颈路段等为重点，破除区域间交通基础设施瓶颈制约。有关部门要健全统一规范的人力资源市场体系，完善就业公共服务体系，建设全国就业公共服务平台，健全全国统一的社保公共服务平台，全面取消在就业地参保户籍限制，完善社保关系转移接续政策。

鼓励做的属于“自选动作”，引导有条件的地区先行先试，比如引导全国布局的品牌连锁实体店等店铺探索实行省域内异地异店退换货。

禁止做的则属于“底线红线”，明确了违规设置地方保护和区域壁垒条件、妨碍经营主体依法平等准入和退出、影响公平公正招标投标和政府采购等方面的禁止性规定。

“构建全国统一大市场点多面广、千头万绪，必须要找准工作着力点，才能不断提升工作质效。”1月7日，国家发展改革委体制改革综合司司长王善成在新闻发布会上表示，推动全国统一大市场建设已开展的工作可概括为“五统一、一破除”。即：强化市场基础制度规则统一、打造统一的要素和资源市场、推进商品和服务市场高水平统一、推进市场设施高标准联通、推进市场监管公平统一，以及破除地方保护和市场分割。

长期以来，全国市场存在诸多“不统一”的问题：例如流通领域，物流费用中的保管费、管理费普遍较高，物流供应链环节过多过长推高物流成本；地区间市场各自为政、相对封闭，跨地区的经济往来等受到阻碍，地方保护主义导致资源流动不顺畅，经济效率较低；城乡市场的不统一，城乡之间长期的割裂发展。

全国市场的“不统一”阻碍了中国内需潜力的释放，也造成了内循环受阻、企业竞争不公平、区域发展不平衡等诸多问题。构建全国统一大市场成为中国市场经济体制改革的关键着力点之一。

在国家发展改革委市场与价格研究所所长、研究员申兵看来，此次《建设指引》围绕各方面共识高的领域梳理出可操作、能落实的具体举措，解决各地区、各部门在推进全国统一大市场建设中“怎么干”和“如何干”的问题，对于全面推动中国市场由大到强转变，构建新发展格局具有重要意义。

《建设指引》建立了一套覆盖全国、通用的行动规则和行为规范，明确各地区、各部门的权力边界和行为“底线”，规范不当市场竞争和市场干预行为，维护和发挥市场机制作用。这对于处理好政府和市场的关系十分重要。

近年来，内需不足，预期不稳是中国经济增长的核心问题。《建设指引》通过完善和细化市场制度规则，将为经营主体提供公开公平公正参与竞争、同等受到法律保护的营商环境，使其敢于扩大投资、勇于开拓市场；将为消费者营造便利放心的消费环境，使其敢于花钱、愿意消费，更好释放消费潜能，进一步畅通国民经济循环，激发全社会的内生动力和创新活力，激发超大规模市场优势和巨大内需潜力。这对于稳定市场预期、提振有效需求具有重要意义。

值得注意的是，建设全国统一大市场，是面向全球、充分开放的大市场，是对所有经营主体一视同仁平等对待的大市场。

王善成表示，建设全国统一大市场绝不是搞自我小循环，绝不是关起门来搞封闭运行的大市场。“我们将坚定不移地扩大高水平对外开放，打造市场化、法治化、国际化一流营商环境，以畅通的国内大循环吸引全球资源要素，为各类经营主体提供更广阔的发展舞台，让世界各国来华投资者共享中国式现代化的发展机会和发展成果。”

明确基础制度：不得利用刑事等手段违法干预经济纠纷

没有规矩不成方圆，良好的市场运行需要公平开放透明的市场经济基础制度来维护。《建设指引》首先对完善统一的产权保护制度、实行统一的市场准入制度、维护统一的公平竞争制度、健全统一的社会信用制度四个方面的市场基础制度规则统一做出了规定。

在完善统一的产权保护制度方面，《建设指引》指出，有关部门要结合产权保护工作实际情况，不断完善依法平等长久保护各种所有制经济产权的制度体系，细化统一规范的涉产权强制措施规则，进一步明确和统一行政执法标准，做好与司法裁判标准的衔接，完善关于规范涉案财物管理的制度规则。

东北财经大学国民经济工程实验室主任周天勇向《财经》记者表示，产权保护是完善市场经济基础制度的关键，也是整个市场经济体制的基础，是下一步经济基础制度改革的核心。产权保护的核心是健全司法体系，当市场主体产权受到侵害时，可以通过法律诉讼解决。

北京大成企业研究院研究员刘贵浙向《财经》记者表示，过往存在一些政府或者官员，利用行政、刑事手段干预经济纠纷，侵犯企业合法权益的问题。事实上，对于人身安全以及财产权的保护，也是企业家最为关心的问题之一。公有制经济财产权不可侵犯，合法非公有制经济财产权同样不可侵犯，应受到同等保护。

此次《建设指引》特别强调，各地区不得利用行政、刑事手段违法干预经济纠纷、侵害经营主体权益，不得超权限、超范围、超数额、超时限查封、扣押、冻结经营主体财产，不得违法开展异地执法或实行异地管辖，依法防止和纠正逐利性执法司法活动。

据了解，以往，很多地方在市场准入、项目招标投标等方面对民营企业设置了不合理的限制和隐性壁垒，这制约了民营经济的健康发展。在《市场准入负面清单(2022年版)》中，列有禁止准入事项6项,许可准入事项111项。然而，在禁止准入事项的6项中，仍包含一些禁止准入行业，民营企业无法参与其中。在参与准入领域也有诸多限制和歧视。

《建设指引》指出，实行统一的市场准入制度，各地区、各部门要严格落实“全国一张清单”管理模式。地方依法设定的市场准入管理措施，要全部列入全国统一的市场准入负面清单管理。

各地区要全面开展市场准入效能评估，优化指标体系，确保评估过程公开透明、评估结果客观合理。

市场竞争不公平也是导致企业困境的原因之一。《建设指引》指出，维护统一的公平竞争制度，各地区、各部门要严格落实《公平竞争审查条例》，按照法定审查程序、审查标准开展公平竞争审查工作，严格落实审查主体责任，防止出台或实施妨碍公平竞争的政策措施。

《建设指引》明确，各地区、各部门不得未经公平竞争审查或违反审查标准，起草关于市场准入和退出、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及经营主体经济活动的法律、行政法规、地方性法规、规章、规范性文件以及具体政策措施。

完善的社会信用体系是建设全国统一大市场的基础。《建设指引》指出，健全统一的社会信用制度，有关部门要健全完善统一规范、协同共享、科学高效的信用修复制度，统一制定兼容各领域的信用修复规则，强化各有关部门、第三方信用服务机构的工作协同。

首都师范大学信用立法与信用评估研究中心研究员、北京信用学会副秘书长兼生态信用专委会主任薛方表示，社会信用制度将成为统一大市场的重要保障和基础支撑。而信用修复作为信用监管的重要一环，则是社会信用体系建设作为中国特色社会治理创新中韧性治理功能的重要体现。

“人无信不立，业无信不兴，国无信不强。政务诚信是社会信用的‘定盘星’，以政务诚信引领社会诚信，是社会信用体系建设的战略布局。”薛方分析称，政府担负着引导、示范、监督和管理社会信用的职责，更需要率先垂范，时时讲诚信、处处守诚信。

《建设指引》特别强调，各地区要督促行政机关诚信履约，将本辖区行政机关违反与经营主体签订的政府采购、项目建设、招商引资等合同、协议所约定事项的行为记入相关主体信用记录，将政务失信记录纳入政府绩效考核相关评价指标，强化违约拖欠中小企业款项投诉渠道建设。在薛方看来，《建设指引》聚焦当前经济社会中信用领域的焦点难点问题，传递出鲜明信号。他指出，加强政务诚信建设是建设诚信社会的重要基础，也是法治政府的刚需，政府不讲诚信，法治政府就无从谈起。

统一要素市场：全面取消在就业地参保户籍限制

长期以来，中国劳动力、资本、技术、数据等要素尚未形成高效流动的统一市场。比如城乡二元土地制度阻碍了土地资源流转，不利于统一大市场建设。《建设指引》从构建城乡统一的建设用地市场、健全统一的劳动力市场、加快发展统一的资本市场、培育全国一体化技术和数据市场、建设全国统一的能源市场体系、培育发展全国统一的资源环境市场六个方面对打造统一的要素和资源市场做出了明确要求。

在构建城乡统一的建设用地市场方面，《建设指引》指出有关部门要健全统一规范的人力资源市场体系，完善就业公共服务体系，建设全国就业公共服务平台，健全全国统一的社保公共服务平台，全面取消在就业地参保户籍限制，完善社保关系转移接续政策。

《建设指引》明确，各地区不得在户籍、地域、身份、档案、人事关系等方面设置影响人才流动的政策性障碍，促进人才资源合理流动、有效配置。

与此同时，市场设施高标准联通是统一大市场建设的重要支撑。《建设指引》从建设现代流通网络、完善市场信息交互渠道、推动交易平台优化升级三个方面对推进市场设施高标准联通做出了规定。

在建设现代流通网络方面，《建设指引》指出有关部门、各地区要推动加快现代流通战略支点城市建设，支持相关城市联合打造重要商品骨干流通走廊，强化综合交通网络有机衔接，加快建设国家综合立体交通网主骨架，统筹布局城乡融合、区域联通、安全高效、智慧协同的通信、能源、物流等基础设施，健全一体衔接的流通规则和标准，加快提升多式联运服务水平。

据悉，流通环节最能反映一国市场分割对经济损伤之深。当前，中国社会物流成本占GDP的比重为15%左右，而欧美国家普遍在 12%左右，相比之下中国物流成本呈现较高态势。中国国际经济交流中心副理事长黄奇帆曾公开表示，中国是世界上物流成本最高的国家之一，中国制造业产品在制造环节耗时仅5％－10％，超过90％的时间耗费在流通环节，中国农产品(6.230, -0.07, -1.11%)物流环节损耗平均为30％，美日发达国家不超过3％。

因此，《建设指引》明确，各地区要以打通断头路、基本消除国家公路网省际瓶颈路段以及基本打通跨省航道主要瓶颈和碍航节点为重点，加大协同力度，破除区域间交通基础设施瓶颈制约。

各地区不得制定和执行与全国统一货车超限超载认定标准不一致的地方标准；不得以交通管控、污染防治等为名，违规设置妨碍货车通行的道路限高限宽设施、检查卡点或者无故封堵道路线路等，阻断区域间交通基础设施联通。

在加快发展统一的资本市场方面，《建设指引》指出，有关部门要强化金融基础设施建设与监管统筹，加快制定出台金融基础设施监督管理办法，统一金融市场登记托管、结算清算规则制度。推动区域性股权市场规则对接、标准统一。

在培育全国一体化技术和数据市场方面，《建设指引》指出，有关部门要大力推进全国统一、互联互通的技术交易市场建设，加强跨区域交易信息联合发布，完善技术与资本对接平台。

在建设全国统一的能源市场体系方面，《建设指引》指出，有关部门要建立完善适应全国统一电力市场体系要求的规则制度体系，明确交易规则制定权限、适用范围和衔接不同交易规则等原则。有关监管机构及地方有关部门应以国家有关规定为依据，组织制定、修订完善适应本地区需求的交易规则或交易细则。

在培育发展全国统一的资源环境市场方面，《建设指引》指出，有关部门要分领域健全完善资源环境要素确权、登记、抵押、流转等制度，在数据归集、产品交易、信息发布、监督管理等方面加快形成统一交易规则体系。

规范不当市场竞争：杜绝在招投标中违法限定或者指定特定供应商

《建设指引》明确，各地区、各部门不得在招标投标和政府采购中违法限定或者指定特定的专利、商标、品牌、零部件、原产地、供应商，违法设定与招标采购项目具体特点和实际需要不相匹配的资格、技术、商务条件，违法限定投标人所在地、组织形式、所有制形式，或者设定其他不合理的条件以排斥、限制经营者参与投标采购活动。

《财经》记者在调研中了解到，当前，一些地方涉企执法存在一些不规范的乱象，有些行政执法人员存在粗暴执法等不文明执法行为。在涉企检查时，检查频次过高、随意检查、重复检查等，影响企业的正常经营活动。在部门执法过程中，对企业“乱收费乱罚款”的问题依旧突出，推进市场监管公平统一十分重要。

《建设指引》从健全统一市场监管规则、强化统一市场监管执法、提升市场综合监管能力和水平三个方面对推进市场监管公平统一做出了规定。

在健全统一市场监管规则方面，《建设指引》指出，有关部门、各地区要结合实际分领域出台行政处 罚裁量权基准，制定规范行政裁量权行使的监管规则，细化量化具 体操作规定，清晰界定规范性文件中概括性用语的具体情形，分门别类确立具体的量化标准，规范执法尺度。

《建设指引》明确，有关部门要指导各地区结合实际制修订市场监管领域不予、可以不予、减轻、从轻、从重处罚等处罚清单，明确细化适用有关情形的具体判定因素。

在强化统一市场监管执法方面，《建设指引》指出各地区要结合实际完善整合省域内“互联网+监管”系统、“双随机、一公开”检查系统等，厘清市场监管部门、行业 主管部门、综合执法部门责任链条，进一步统一不同监管部门之间 的数据采集标准、格式、字段等。

一直以来，出于地方经济发展和利税贡献考虑，地方政府往往对本地企业给予更多显性或隐性的照顾，人为限制经营者参与投标采购活动，国内市场分割和地方保护较为突出。《建设指引》从加力破除地方保护和市场分割等方面对进一步规范不当市场竞争和市场干预行为做出规定。

《建设指引》指出，加力破除地方保护和市场分割各地区不得限制商品和要素跨区域自由流动，不得设置不合理条件排斥、限制或者禁止本地经营主体向外地提供商品和服务，不得以定向补贴、地方推荐目录等形式强化对本地产品

或特定产品保护以及变相限制外地产品进入本地市场。

各地区不得妨碍经营主体依法平等准入、退出和迁移，不得要求经营主体必须在某地登记注册，不得以备案、注册、年检、认定、认证、指定等形式设定或者变相设定准入障碍，或者通过增设审批条件、暂停办理流程、故意拖延办理、违规开展检查等为经营主体跨区域经营或迁移设置障碍。

各地区不得强制要求经营主体在本地登记注册、设立子公司、分公司、分支机构等，或者以在本地设立法人机构，进行产业配套、投资额纳入统计等作为申请相关扶持政策、开展相 关业务、享受相关补贴的前提条件，不得在土地出让时违规设置竞买条件搞定向出让。

各地区不得突破国家规定的红线底线违规实施财政、税费、价格、土地、资源环境等方面的招商引资优惠政策。

全国统一大市场建设的部署已经明确，接下来如何让政策得到落实？

王善成表示，全国统一大市场建设接下来的重点就是要抓落实。其中包括，深入推进医疗检查检验结果互认、异地异店退换货、公积金异地取用、医保账户异地结算等，切实提升人民群众的改革获得感。

王善成表示，要围绕保障市场体制有效运行，加快完善市场制度规则，包括修订出台《市场准入负面清单（2025年版）》，进一步压减清单事项，优化市场准入管理。

同时，构建城乡统一的建设用地市场，完善促进资本市场规范发展的基础制度，加快形成全国统一、互联互通的技术交易网络，培育全国一体化数据市场，加快推进全国统一电力市场体系建设等。

另外，要围绕打通经济循环各环节，加强市场“软硬”基础设施支撑，不断提升市场设施高标准联通水平；围绕既“放得活”又“管得住”，着力提升整体监管效能，推进市场监管公平统一；围绕解决企业反映强烈、群众密切关注的突出问题，清理废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，坚决破除地方保护和市场分割。

责编 | 秦李欣

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