周显:香港这次是“结构性赤字”,还是“周期性赤字”?

周显:香港这次是“结构性赤字”,还是“周期性赤字”?
2025年01月14日 08:17 观察者网

【文/观察者网专栏作者 周显】

香港2025/2026年度的《财政预算案》在去年12月15日开始公众咨询,并将于2月26日发表,在这段日子,庞大的财政赤字成了最热门的话题。

根据香港财政司的评估,明年的财政赤字应在一千亿元以下,安永会计师事务所财预测是980亿元,普华永道则估计是942亿元,两者均远远高出去年2月时政府所预测的481亿元。要知道,香港特区政府从2019年起就出现了财政赤字,分别是1057.5亿元、2325亿元、1223亿元、1002亿元,如果今年也出现了千亿赤字,将是连续第5年。

这个财政赤字数字还不包括政府所发行的债券,现时总值已达到了1782亿元,皆因公共财政的总则,是以现金收支作为基准,因此,发行债券所得到的现金,也算是“收入”的一种。单单在2023年,政府已发行了1200亿元的债券,虽然一部分的债券收入是用来偿还利息,以及到期旧债的本金,但明显地,如果扣掉这笔债券收入,实际情况更加严峻。

回顾香港历史,在1998/1999年,以及2000至2004年的总共5年期间,香港也出现了财赤。香港政府此次的目标是在3年之内“灭赤”。惠誉评级亚太区主权评级董事徐晶则推算,最少要4至5年。

可不可以成功灭赤,又或者是如何灭赤?回答之前,需要先作定性:究竟这是“结构性赤字”,还是“周期性赤字”?

依照财经事务及库务局对这两个名词的定义:“结构性赤字”有别于“周期性赤字”,不受商业周期影响,究其成因,是政府收支失衡的根本问题。“结构性赤字”一旦出现,政府便需要运用财政储备,以应付开支。在这种情况下,财政储备结余下降,令投资收入结余随之减少,财政赤字问题便会愈加严重。

换言之,“结构性赤字”没有可持续性:它不会消失,只会恶化,因此必须人为地改变财政结构,方可解决问题。

香港政府判断这次的财政赤字是“周期性”:“我们有些收入减少,真的是周期性,例如利得税、土地相关的印花税、卖地收入,经济周期过后就会陆续回升。”

如果是这样,现时的财政赤字就如回归初期的财政赤字,待得经济回暖,问题自然解决,用不着大动手脚去大事削减现时的财政支出。

但社会上仍有不少人担心这是“结构性赤字”。香港大学经济及工商管理学院在1月9日发表《香港经济政策绿皮书2025》,该院金融学副教授刘洋表示,目前港府财政赤字之中有八成属“结构性赤字”。

早在2013年,时任财政司司长曾俊华宣布成立“长远财政计划工作小组”,由财经事务及库务局常任秘书长(库务)俞宗怡领导,其报告指出,由于人口老化,劳动人口在2018年达到顶峰,估计经济增长步伐会减慢,但却并没有新增税项,因此会出现“结构性财政赤字”。

根据工作小组推算,名义GDP的年增长是4.5%,实质GDP增长2.8%,但开支增加则是5.3%,因此,“结构性财政赤字”会在2021/2022年度出现,到了这时,将难免消耗财政储备,以弥补赤字。计算下来,估计将会在2028/2029年度,耗尽所有财政储备。

以上的预测出自上任财政司的班子,已证明了有一定的准确性。例如说,在小组成立后10年,政府支出的增幅高达75%,收入的增幅只有41%,也一如小组的所料,增幅最多的范畴正是福利、教育和医疗。

因此,人们也很难免担心它的其他部分,也“不幸言中”。

普华永道估计截至3月31日,财政储备将下降至6398亿港元,相当于10个月的政府开支,是港府有记录以来最低财政储备水平,过往最高水平为28个月。但别忘记,这数目是计算了1782亿元的债务,以及新发的债券/新增的债务。如果把这扣除,则储备将减少至五千亿元左右,只是大约半年的政府开支。

香港政府最大笔的资产是金融管理局控制的外汇基金。根据金管局在去年11月7日的公布,当时的外汇储备资产为4214亿美元。不过,这笔钱是用来捍卫港元兑美元联系汇率的稳定,动不得。

纵观全局,“结构性赤字”和“周期性赤字”并不互相矛盾,可以同时出现。

长远财政计划工作小组的报告大致没错,这十年来,政府支出的增长速度的确高于收入增长,然而,“结构性赤字”纵然存在,以香港政府的财政收支规模,也不过是百亿级数,不会一下子跳到千亿级别。

的确,香港政府在细项的收支向来稳定,纵然年有增加,也非大变。这其中最大的变量,是在卖地收入。

谁都知道,香港是一个“地产霸权”肆虐的社会,但同时,政府也是倚赖“地产霸权”,两者相辅相成,也是相得益彰。2000年前后的那次财政赤字,主因正是卖地收入减少,待楼价回复上升轨道,2005年开始,财政赤字没有了,并且累积出巨额盈余,丰富了财政储备。

卖地收入在2017年到达顶峰,高达1636亿元,占了当年政府收入的26.7%,同年的财政盈余是1300亿元。换言之,假使扣掉了这笔收入,政府反会亏损逾300亿元,由此可见卖地收入之举足轻重。

2020/2021年,卖地收入急降至880亿元,到了2023/2024年,卖地收入再一次急降到196亿元。卖地的缺口,正是香港财政急剧恶化的根源。

从这个角度看,等到地产市场回升,卖地收入增加,财政状况必然改善。说它是“周期性赤字”的确没错,但这并不能抺煞“结构性赤字”的同时存在。

在支出方面,除了福利、教育和医疗之外,这几年来,为了填补因土地不足而造成的楼价急升、人民居住环境恶劣的等等经济、民生问题,政府锐意发展交椅湾填海和北部都会区这两块大土地,构成了额外的两笔巨大支出。但由于发展土地所需时间以十年计,在可见将来,仍然是投资期,只有付出,并无回报,被认为是两大财政黑洞。

补充一句,2019年至2023年财政赤字的一大主因,先是在2019年遇上了黑暴横行,等到《港区国安法》一锤定音,平定了政治局势,把社会安定了,偏生遇上了3年疫情,港府断症财政赤字的主因是疫情,昐望瘟疫过后,经济和财政收入都可拨乱反正,因此也没有对财政赤字进行任何积极部署,谁知现实却大失所望,也已经延误了改善财政赤字的先机。

换个说法,香港人是同时遇上了天灾人祸,再加上“周期性赤字”和“结构性赤字”,是前所未有的三重夹杀,难怪民间忧心忡忡,不知如何应对。

无论如何,政府大幅削减支出以及想办法增加收入,是势在必行的。20年前的那一次“周期性赤字”,政府削减了一些经常性支出,如公务员的薪金,并且把地铁、公屋旗下的商场打包上市,以取得一些非经常性收入,终于渡过了危机,但也捱受了部分人民破产、经济信心受打击的痛苦。

现时政界和民间也有不少减赤的建议,最热门的是取消长者乘车的每程2元的优惠计划,又如立法会议员梁熙提出,禁止移居海外的人士回流医病,也有人反建议,说应禁止新移民使用医疗福利。

然而,长者乘车优惠在2023/2024年的开支是42.8亿元,再加上禁止移居海外的人士和新移民的使用本港医疗,虽然不是个小数目,但相比逾千亿元的赤字,只是小菜两碟。要想完全灭赤,势必大动干戈,那就必然影响公务员士气、消费市场,甚至是整个经济结构,以至于社会的稳定性。

至于地产市场和卖地收入,暂时尚未见到楼价回升的曙光,更何况,香港人和本地经济饱受“地产霸权”蹂躝数十年,弄得贫无立锥之地,竞争力也因为租金太高、成本太重,外资不敢进入(的其中一个原因),亦可反映于港人北上深圳消费,高档的则飞到币值大贬的日本。如果祈求楼价回升以补回财政赤字的大窟窿,莫非要“地产霸权”重来,如此,岂不是再次陷入了“后人亦复哀后人”的无间地狱?

总之,这一次,香港将会面临经济转型,兼政府财政收支转型,这是“双转型”。相比之下,回归后的那次财政赤字兼衰退只是“单转型”:只涉及经济转型,转型的方向是把经济重心移往中港融合,但是财政收支却没有多大的转变。

毫无疑问,这次的“双转型”将会比上次的“单转型”的改变更大,至于能否浴火重生,再一次蜕变成为更美丽的新香港,端赖政府的智慧和市民的努力,两者缺一不可。

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财政赤字 香港
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