21世纪经济报道记者舒晓婷 北京报道
自1950年以来，中国对外援助已走过70多年发展历程。2018年4月18日，国家国际发展合作署正式成立。这一机构将商务部对外援助工作有关职责、外交部对外援助协调等职责进行了整合。今年7月，中国共产党二十届三中全会《决定》提出，深化援外体制机制改革，实现全链条管理。这是继2018年成立国家国际发展合作署以来，援外体制机制的又一次重要改革。
中国参与全球治理至关重要
《21世纪》：第五届中国与国际发展论坛主题为“深化改革和开放合作一大变局下的中国国际发展合作”。请问论坛主题的设置有何考虑？
王泺：商务部国际贸易经济合作研究院自2020年开始举办中国与国际发展论坛，根据国内外形势设置话题，以问题为导向，为官产学研搭建交流平台，促进思想的碰撞。比如，首届中国与国际发展论坛正值中国对外援助70年，因此侧重回顾70年历程。今年，中国共产党二十届三中全会《决定》提出，深化援外机制体制改革，实现全链条管理。这是继2018年成立国家国际发展合作署以来，援外体制机制的又一次重要改革。在此背景下，本届论坛主题侧重探讨中国对外援助深化改革的方向与路径。
《21世纪》：中国对外援助始于1950年，发展至今呈现出怎样的特点？
王泺：起初，中国进行对外援助，主要是为了摆脱孤立、支持民族解放运动。对外援助配合外交工作，其政治意义十分突出。进入20世纪80年代，发展中国家处于经济增长的工业化前期阶段。中国的经济实力和综合国力迅速提升，看待国际格局和判定风险与安全的视角也在发生变化。从保障国家安全、应对风险、参与全球治理的角度，中国对外援助需要进行相应的改革。2018年，时值改革开放40周年，国家国际发展合作署成立，取代商务部对外援助司，成为中国对外援助的主要协调机构。这具有划时代的意义，标志着中国国际发展业务相对独立于经贸、外交等工作。当前，中国仍处于从对外援助向国际发展合作转型的阶段。
《21世纪》：从对外援助到国际发展合作，侧重点有何不同？
王泺：中国还是弱国的时候，不用过多考虑全球事务，中国的安全利益并非分布全球。当前，作为世界大国，中国的一举一动直接影响其他国家，其他国家的战略布局也与中国息息相关。无论出于大国责任与义务，还是从大国安全的角度考虑，中国参与全球治理至关重要。
伴随中国的国际角色转变，从对外援助到国际发展合作，内涵也更加丰富与多元。国际发展合作更加强调以发展为导向，回应全球发展问题，建立参与国际事务的合作伙伴关系。国际发展合作的关键在于，中国是否在塑造全球秩序方面发挥具有影响力的作用，是否有能力引领其他国家共同解决包括粮食安全、气候变化等在内的全球发展问题。
实现中国供给与受援国需求的匹配
《21世纪》：中国70多年的对外援助历程，为今后开展国际发展合作积累了哪些经验？存在哪些不足？有何建议？
王泺：对外援助既是政治任务也是经济工作。要实现参与重塑全球秩序、应对大国博弈的政治目标，可以依托经济手段，即帮助发展中国家提高生存水平与福利福祉。在我看来，经济手段在对外援助中的应用是非常重要的。中国提供对外援助或者说参与国际发展合作，最大的比较优势是经济产业。
过去70多年，中国在基础设施建设的模式、方法以及控制成本方面积累了领先优势，能够依托有限资源供给更多具有性价比的道路等基础设施类有形产品。并且，相较发达国家，中国对于发展问题的理解与其他发展中国家更为接近。如何发挥中国更贴近发展中国家的共情能力和看待问题的相似视角与立场？如何发挥中国自身的比较优势，将契合的视角与解决方案纳入国际发展合作的工作中？这是现阶段面临的新挑战。
需要注意的是，以往中国的对外援助往往从受援国的需求出发，对外援助与中国国内的发展并未进行深度融合。其实，中国的很多新技术和新的解决方案，可以很好地解决其他发展中国家面临的问题。我认为，未来可以统筹考虑内外发展，进一步释放规模经济效益。
此外，中国的对外援助还形成了一定的路径依赖，容易按照既有的固定思维方式去考虑问题。如何体会、理解、判断受援国的真实需求？中国是否能够切实满足受援国的需求、帮助其解决发展问题？这需要实现中国国内供给与受援国需求之间的匹配。未来，中国国际发展合作政策，需要把供需放在思考的主线位置，考虑能否发挥中国的比较优势，能否满足对方国家的关注点与需求点。
《21世纪》：在你看来，中国国际发展合作管理体系需要进行哪些调整？
王泺：伴随中国从弱国发展为相对强国，中国看待世界的眼光和其他国家看待中国的眼光都在发生变化。伴随中国国内经济社会的发展变化，涉及国内财政资金跨国配置的对外援助也相应在发生变化。整体而言，当前，中国整个国家治理体系都在朝着大国治理体系转变，对外援助也需要跟随整个大势，来配合发展合作目标进行相应调整，管理体系和机制体制都需要进行适应性的改革。
需要思考的是，国际发展合作事业在中国整个对外战略中处于怎样的定位？是从属于外交工作，还是与其他对外工作手段并列？我认为，将国际发展合作视为对外工作的主线，这符合当前国际形势下中国作为大国的角色定位。
在我看来，中国国际发展合作管理体系改革的关键在于，建立中国国际发展合作的政策体系，结合优势条件，系统性思考和制定发展合作政策，进行资源的统筹与优先性分配。
2021年，中国提出全球发展倡议，彰显对全球治理的积极贡献。全球发展倡议虽然没有对具体的工作做出详细的、成体系的安排，但体现出中国看待世界的思维观念发生非常重要的变化，将对全球发展合作产生重要影响。现在需要解决的重点问题在于，围绕全球发展倡议进行相应的体制机制的安排，将理念传导至具体的国际发展合作项目中，在实践探索中完成中国国际发展合作的改革创新。
在效率与公正之间寻求平衡点
《21世纪》：2024年7月，中国共产党二十届三中全会《决定》提出，深化援外体制机制改革，实现全链条管理。请问，你如何理解全链条管理？国际发展合作全链条管理如何进行风险控制？
王泺：我认为全链条管理的核心是责任明晰，权责清晰，有监督的同时做到适当灵活。具体来看，需要按照相对统一的口径，了解清楚中国涉及国际发展合作的资金和资源情况。基于此，才有可能进行国际发展合作的政策统筹，才能知晓政策设计的边界在哪里。
此外，全链条管理意味着国际发展合作项目的立项和执行需要贯通同一个责任主体，对于项目的效果评定则应该独立于其他环节。诚然，为了保证项目合规与防范风险，会在一定程度上损失效率。在效率与公正之间寻求平衡点，这是所有国家开展对外援助需要面对的永恒话题。
《21世纪》：未来，中国的国际发展合作如何进一步释放援助、贸易与投资的协同效能？
王泺：我认为大的原则仍然是用好中国的比较优势。正如我已经提及的，经济产业是中国最大的优势，最能满足发展中国家对于增加就业、发展产业的需求。某种程度上，受援国的发展需求是无限的，中国需要依托自身的优势去契合对方的需求，同时要注意不能与中国国内的发展“抢”资源。
目前，中国的对外援助还局限于生产端。未来，援助需要更多介入或者提供公共产品，这对于后续开展贸易和产业合作至关重要。需要打通产供链中最具有公共产品属性的环节，帮助发展中国家打造吸引外资和投资、提升贸易能力的环境，完善税收、金融等方面的标准和规则。
《21世纪》：中国的国际发展合作对南南合作有何影响？
王泺：中国国际发展合作是南南合作的重要组成，中国对于南南合作将会产生更大影响。鉴于国际形势变化与地缘政治考虑，中国的国际发展合作，需要在现实主义与理想主义之间寻求平衡。从现实主义层面来说，大国博弈背景下，中国需要考虑国家实力、援助资金体量等因素，按照自身的节奏去开展国际合作。从理想主义层面来说，中国需要有大国价值观的输出和对于道德的是非判断，参与全球事务，推动绿色可持续发展等全球议题的发展。
我想再次强调，中国的国际发展合作关键在于放大自身的比较优势，将中国的经验赋能到发展中国家的产业合作，对南南合作起到发动机、催化剂的作用。
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