国企改革：产权不明晰、内部制衡缺失引腐败高发
编者按
这是一个时代的课题：一方面，我们要坚持公有制在国民经济中的主导地位；另一方面，十八大提出了让市场发挥配置资源的决定性作用，如何做到这两者有机融合？国企改革承担着破解这一课题的时代使命。目前，国企改革的大幕已经拉开，一些深层次的矛盾、问题渐次显现。为探究国企改革正确方向和路径，展现国企改革波澜壮阔的实践，本报从今日起推出“国企再造”系列报道，从市场使命、路径选择、风险阻力和治理变革等多个维度深入剖析国企改革目前所面临的问题和难点，从实践的角度探讨破解之策。
审计署6月20日发布了11户国有企业2012年度财务收支审计结果公告。截至5月31日，相关企业制定完善规章制度1194项，对190名相关责任人进行了严肃处理，其中厅局级干部32人。
公告显示，问题主要集中在有的企业执行国家产业结构调整政策不到位；有的企业部分投资项目存在论证不充分、程序不合规的问题；有的企业财务管理不够规范；有的企业内部管理存在薄弱环节，违法违规问题仍然存在。
类似的国企腐败远不止这些。专家指出，近来频发的国企腐败案，无一不和公司治理失范有关，凸显国企一股独大、三会不分、一言堂、管理层考核和任命“官员化”等公司治理弊端。国企“去行政化”改革势在必行。
腐败高发国企官有化、权贵化
公开资料显示，随着反腐力度的不断加大，仅2013年就有31名国企高管落马，涉及石油、钢铁、煤炭、电力、通信、航空等多个领域。今年已有包括华润集团董事长宋林、中国出版集团副总裁王俊国等多名国企高管接受调查。近年来，国企腐败在各类职务犯罪中所占比重不断扩大，在广东省，这一数字甚至接近50%。
各地近年来发生的国企高管贪腐案件，当事人不少都是企业“一把手”。如首都机场集团公司原董事长李培英，中国石油化工集团公司原总经理陈同海，四川移动董事长、总经理李华，广东电网总经理吴周春等。
据东北师范大学廉政研究中心常务副主任柏维春统计，国有企业腐败涉及挪用公款的案例中，2010年一人涉案5.8亿元人民币，2011年一人涉案7.9亿元人民币“一把手”腐败造成的国资流失非常严重。
中共中央党校政法部教授林喆认为，集体腐败多是国企腐败区别于其他腐败的一大特点。尤其是处于垄断性行业的国企，通常可以“感召”中层以上干部，形成利益集团和攻守同盟，发现时往往倒下一大批。
例如，在古井集团腐败窝案中，先后有10多名高管被查处，受贿时间跨17年，涉案金额从数十万元到上千万元不等。在中石油腐败系列案中，目前至少已有45人被调查。
国企高管腐败通常采取的手段主要有：利用手中掌握的各种审批、审核、业务发包等权力，在决定业务承接方、聘用服务方中收受业务单位或个人的贿赂。在经营管理业务过程中，通过虚增购销环节、虚增业务费、虚构承租人等方法侵吞公款。还有一些高管利用国企改制，虚构事实隐匿国有资产，改制后再予以侵吞。最近两年还出现了涉嫌内幕交易、利用未公开信息交易等新的表现形态。
中国企业改革与发展研究会副会长周放生认为，某些国企蜕变为官有化、权贵化，实质上是一种极端的私有化，而且是一种不付成本、不担风险的私有化，既造成严重的社会不公，又是最严重的国有资产流失。
有关专家认为，国企腐败之所以频发，重要原因就是改革不到位、产权不明晰、内部制衡缺失，现代企业制度建设缓慢。
柏维春认为，由于国企“去行政化”改革滞后，现有国企高管不少人与党政机关之间有着类似“脐带”的关系，“亦官亦商”，存在权力寻租的双重风险。一方面，国有股份一股独大，企业内部管理行政化、机关化色彩浓重，极易形成“一把手”开设“一言堂”；另一方面，一些国企的高管享有地方行政级别待遇，“接受地方政府监管”往往流于形式。
一位国企高管说，目前对国企“一把手”的监督，多半是行政和党纪的监督。事实上，这种监督很软。纪委书记理论上可以监督董事长，但两者是上下级关系，实际上不可能很好地监督。外部董事理论上也可以对董事长起到制衡作用，但由于外部董事的独立性不够，对于没有明显瑕疵的方案，一般不会提反对意见。
“真正的制衡，应该是市场化的制衡。”华谊集团财务总监常清认为，如果企业不是国有股一股独大，而是有不同所有制的股东互相制衡。其他股东为了自身利益，肯定会竭力阻止高管的腐败行为。
目前，对国企高管的监督基本处于上级监管不到位、内部监督失效、公众无法监督的真空状态。国务院国有重点大型企业监事会主席季晓南说，近年来发生的集团领导腐败案几乎都是通过外部监管发现的。一些国企高管称，尽管不少国企都设有审计、纪检部门，但多是针对风险点制定一些工作流程、控制环节，用于防控风险，监督作用并不理想。
干预加强国企监管权力膨胀
中部地区一位国企负责人说，前几年地方政府为了发展L E D产业，有意引进一家民企项目，但因这家民企提出要和地方国企合作。“市领导找到我们，但当时我们就调查发现项目存在巨大风险，无奈‘上面发话了’，只能硬着头皮上，结果中途为了止亏还是退出了。”
这位负责人坦言，这样的项目往往是搞好了皆大欢喜，搞不好就会给企业造成严重负担和国有资产流失。“我们的‘乌纱帽’都是‘上面’给的，谁敢不听话？”
《经济参考报》记者在各地采访发现，不仅党政部门直接干预企业经营决策的案例屡见不鲜，企业的人事安排也有为个人谋福利之虞，甚至把国有企业当作另一个“钱袋子”和创造G D P的工具。
河南省国资委[微博]主任肖新明坦言，一些政府部门仍把国有企业看作政府的“附属物”，把企业当做安排干部、办福利的平台；国有企业如果不从政府的“附属物”中解放出来，就很难成为真正的市场竞争主体，这是问题的关键，也是改革的重点和难点。
党政部门影响企业的另一个重要方式是人事任免，不少国资监管部门负责人和企业负责人对此有不少质疑：在央企层面，曾经的196家央企被划分为“53家”和非“53家”，“53家”的“一把手”由中组部任命，其余由国务院国资委[微博]任命。在地方国企层面，普遍存在“重点企业”与“非重点企业”的区别，个别地方还将原已下方给国资委的“重点企业”人事任免权收回到组织部门，引起“走回头路”质疑。
国务院国资委首任主任李荣融表示，当前他对国企改革最大的担心是走回头路，再回到政府直接管企业的老路子。国务院国资委原副主任邵宁也表示，当初设立国资委的一个重要考虑就是隔开党政部门与企业的关系，但现在“三分开”不仅没有执行到位，党政部门还越管越多，这就容易把企业管死，十几年的功夫就白费了。
“国资委有管人、管事、管资产的职能，但是管哪些人、哪些事、哪些资产没有明确的界定。近几年来国资委越管越多、越管越偏、越管越细的趋势非常明显，如果都让国资委管了，我们企业负责人还有什么好管的呢？”一位央企负责人说。
这家央企在对公司管理事项进行梳理后发现，需要国资委管理的事项有39项之多。“企业被五花大绑，过多的精力用于应付‘上面’，哪有足够精力琢磨企业经营？这些事项中，究竟有多少是国资委有能力管、有必要管的呢？”
一位国务院国资委退休干部告诉《经济参考报》记者，国资委确实没有注意出资人行为边界问题。特别是现在监管体系比较完备了，各个厅局都想通过增加管理事项和考核来彰显自己的权力和政绩。“央企的情况千差万别，怎么能用同一把尺子来衡琳庑┤擞屑父鍪窃谄笠蹈晒模坑屑父稣嬲笠稻模空庋苤换岚哑笠倒芩馈！�
另一位企业负责人则表示，“‘上面’怎么考核我们，我们就照搬模式考核‘下面’，至于考核是否合理，我们没有讨价还价的余地，只能跟着考核‘指挥棒’转，想方设法完成考核任务。”
与此同时，不少企业负责人和专家认为国资委还存在该管的事情没管好的问题。比如央企考核，一直没有规模偏小的企业获得A级，这样的考核结果难免引起质疑。
不仅如此，由于企业监管职能并非完全由国资监管机构承担，企业负责人薪酬制定、人事任免、纪检监督等职权都散落在其他部门，这些部门出台的一些政策措施更脱离企业实际，监管机构没有能力讨价还价只能执行，使企业监管出现偏位，监管机构和企业都怨声载道。
此外，各种监督检查也让企业疲于应对。以央企为例，目前常态化的监督检查包括纪检监督、监事会监督、财务监督等，还有非常态化的审计监督、巡视监督。监督检查的必要性不言而喻，但这在很大程度上是重复检查，既浪费监督力量，也给企业增添了不少负担。
共识未成国企改革利益诉求多元
作为今年全面深化改革的重头戏之一，国资国企改革正在各地陆续展开。由于这轮国资国企改革涉及面广、地区企业差异巨大，改革各方主体在改革的取向、着力点、路径等方面认识看法不一，出现了舆论呼声与现实关注错位的现象。
目前，上海市国资国企改革的探索十分前沿，改革核心是以国资改革带动国企改革，目前已在全国率先探索建立地方国企国资流动平台，并以推动竞争类企业整体上市或核心业务资产上市为导向，引导更多的企业走打造公众公司的混合所有制经济发展之路。
而在河南、山西等中西部地区，不少国资管理负责人和国企干部表示“混合制经济、从管资产到管资本的转变”等舆论热点并不是他们最关注的，对他们而言要启动改革，当务之急是怎么解决历史遗留的人员包袱问题。
以河南为例，该省国资委相关负责人介绍，1998年那轮改革，河南省市县两级国有企业留下了1700多家空壳公司，即无资产无业务有人员有牌子。当时政府没钱发经济补偿金一次性解决，结果搁置到现在成了“死火山”，新一轮改革一旦启动，这些人马上会成“活火山”。
“这是全国性问题，可现在谁也不说。”一位国企负责人表示，现在煤炭、冶金等产业产能过剩，经济效益持续下滑，对企业来说头等大事是怎么转型发展维持生存，改革怎么搞还顾不上，即使要推进，也得先解决未完成的改制问题。
由于各地情况不同，改革的呼声和现实差异较大，不少基层干部和企业负责人还担忧改革出现盲目跟风、不务实的倾向。
国资委原副主任邵宁表示，现在社会舆论关注点有些“跑偏”，过多关注垄断央企混合制经济，关注怎么分享“一杯羹”，但对于充分竞争性行业特别是一些产能过剩行业面临的改革困境关注不多。
“现在说到改革，似乎要清算国资委，要拿垄断企业开刀，这种放权让利是改革的一方面，但并不是改革的全部，对一些产能过剩、经营状况不佳、人员社会事业包袱重的竞争性企业和行业如何改革，他们的诉求和改革成本怎么解决，更值得思考。”邵宁说。
本版稿件除署名外由记者何宗渝、梁晓飞、梁鹏、王炳坤、杨玉华、何欣荣、闰起磊、张舒宁采写
