杜丽娟

　　长期以来，对于地方债，监管层的思路，往往注重增量管理而不是存量管理，在实际管理中似乎更加倾向于“堵”，而不是“疏”。

　　现行《预算法》关于地方政府不得自行发放政府债券的规定，重申“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。这意味着只有法律和国务院规定的地方政府才具有发债资格，而诸如其他形式的、由地方政府作为发债主体的债务均属违规操作。

　　不可否认的是，这一政策背后“堵”住了一些资质达不到要求的地方政府冲动发债的热情，但却“堵”不住地方政府对债务的需求。城投债，企业债、市政债……各种形式的债券随即出现在地方性债务的行列中。

　　财政部财政科学研究所所长贾康认为，对于地方债应该有堵有疏、疏堵结合。从中长期看，应该注意“堵不如疏”。在他看来，堵住了部分地方政府发债的资格，市场仍会出现其他形式的债务，反而更隐蔽、风险更大，政府不好监管。

　　比如，现在一些地方通过变通办法突破了法律规定，实现了举债，通过某个“城建公司”“国资公司”作为融资平台，其背后还是政府信用，依靠的还是银行贷款。发展到后来，“潜规则”已经前行替代“明规则”，许多地方政府发债，从省到市到县，一直到村，各个地方采用的手段亦五花八门。

　　数据显示，2011年中国政府债务占GDP比重达到38%左右。据测算，若考虑隐性和或有债务，中国政府债务占GDP比重在2012年至2050年间将持续保持上升态势，到2050年将升至107.7%。

　　财税人士分析，就未来整体债务情况而言，预计我国政府债务水平还将继续上升，这将严重影响政府财政能力，在此背景下，单纯靠“堵”的方式难以从根本上管控风险。

　　业界认为，地方债的管理两大目标是重点：一是公开透明，二是加强渠道控制。

　　贾康表示，这种渠道管理应该从制度建设着手。“构建一种阳光化的、全程的、可靠的、持久的、可预期的监督。从准备发债开始到资金筹集以及使用后项目回报的前景，都应有公众参与讨论和严密的整体决策程序。”

　　而要实现渠道管理，首先需要地方政府对资金使用有明晰的路径，明确每一笔资金的用途，每一笔债务规模，以及偿还风险，在预算制定时能提前对全年的支出做详细规划，若上述都能实现或可从源头上监管发债。

　　在此背景下，财政部表示，今年要强化地方政府债务管理，抓紧建立地方政府债务规模管理和风险预警机制，将地方政府债务收支纳入预算管理，逐步形成规范的地方政府举债融资机制。给地方政府发债打开一个透明显性的前门的同时，再去堵住、严惩那些歪门后门的违规之举。