——以湖北、浙江、天津等地城投公司为例探究如何破解制约企业发展瓶颈

　　课题发布：本报产业研究中心课题组

　　文案执笔：王少杰

　　继“4万亿”之后，通胀压力在没完全消化的前提下，国内一些地方热衷投资基建的热潮再度掀起，欲在当前经济“稳增长”压力下“力挽狂澜”。以湘、鄂、赣、皖为例，近期刚刚通过一项投资总额4217亿元的“九省通衢”的交通建设计划。实际上，上述规划仅是中部四省“构建祖国立交桥”投资规划中一部分。

　　值得注意的是，此次投资大幕是在没有中央财政外援的探照灯下开启，对于各地“自上而下”的大规模投资基础设施所需的巨额资金将从何而来？一个担负着地方投融资的平台（也称城投公司）或被委以了重任。随着各地投融资平台的大量涌现，地方政府的投融资渠道相对变得宽松，但公司运作存在诸多的不规范，也使得一些公司结构、金融与投资方面开始问题凸显。

　　城投公司的出现，虽给地方经济发展注入了活力，但这种既有政府平台又有企业性质的双重身份模式，使得企业成长环境与运营轨迹备受外界质疑。

　　城投正身 需肃清行业乱象

　　据《华夏时报》报道称，截至2009年8月，全国共有各级政府投融资平台3000多家，其中70％以上为县区级平台公司。事实上，如此庞大的城投群体为各地即将搅热的第二轮投资潮，提供了强大宽松的融资渠道保障。但至今令外界堪忧的是，这一融资群体的自身发展状况却现“千疮百孔”。

　　“鱼龙混杂、良莠不齐、乱象丛生”，已被城投业界广泛所接受的一种尴尬现实。有业内人士认为，各地城投发展五花八门，有省级、市级、县级甚至是乡镇级别的城投也已出炉。除此之外，城投的高负债率也已日渐显现，但蹊跷的是，身背沉重负债包袱的城投并不会影响继续到各大银行提款的幅度，信用等级非但不会下降，相反，即使累积的“包袱”再多，城投适时会轻松甩掉，只不过丢给的不是银行，而是背后的当地政府。

　　经本报前期调研后发现，在天津市所辖一些乡镇成立了由当地政府主导的公司，企业性质类似城投，这一触及最基层的“城投”公司对乡镇发展的确有着现实的支撑和需求，但在公司实际运营中却暗含潜在风险，其中，暴露出公司定位不明、身份不清、职能错位等不利因素，一旦各个环节出现问题，首先波及拖累的是乡镇政府。

　　值得注意的是，这些背靠“大树”好乘凉的乡镇城投公司实际上经营业绩平平，甚至负债累累。对此，津南区一负责城投公司运营的乡镇官员曾向媒体表示，城投公司只是作为镇政府的一个投融资平台，专为启动小城镇建设而设立的公司，不以盈利为目的。不过，也有业内人士认为，“城投公司本身是很难盈利的，从诞生的那一天开始，就注定了是靠政府补贴生存下去的命运。”

　　正如业界预测的那样，作为在天津市成立不到8年，国内资产规模最大的政府融资平台——天津城市基础设施建设投资集团（下称“天津城投”），今年初却被爆出数千亿巨亏。

　　据《第一财经日报(微博)》日前报道，天津城投作为当地最大国企，现有注册资本677亿元，但截至2011年9月末，天津城投公司合并资产总额4428.20亿元，负债合计3053.38亿元。更糟糕的是，从2007年至2011年9月末，天津城投连续5年现金流为负，到期债务窟窿只能靠长期借款去填补。

　　报道中披露，在金融危机以来的天量信贷狂潮中，天津城投资产负债表急剧膨胀，其债务规模从2008年初的900余亿元增至2011年的3000多亿元，4年增长了2倍多，仅2009年新增负债就高达1054.12亿元。

　　报道中还指出，经营性现金流为负，即天津城投不具备现金创造能力，要想维持运营，只能寻求财政支持或借新还旧。遗憾的是，2007～2010年，天津城投公司获得的财政补贴收入分别为12.02亿元、9.97 亿元、11.85亿元和6.82亿元，连3000亿负债的零头都不到。

　　需要指出的是，让天津城投值得庆幸的是，部分债务还是要由天津市政府偿付。据披露，在天津城投公司2010年底的2916.13亿元负债中，尚有597.38亿元专项贷款由天津市政府偿还，另有183.80亿元专项应付款主要为收到的财政专项拨款。

　　更有意思的是，这一切都无碍天津城投坐拥AAA评级。在联合资信跟踪评级报告中，提及天津城投公司的第一个优势是：“天津市财力增长强劲，对公司资金支持持续有力。”

　　那么，这就意味着，天津城投即便“劣迹斑斑”，也丝毫不会影响各金融机构扛起“钱袋子”向天津城投“示好”的热情。

　　多名银行间交易员曾就这一怪圈向媒体道出了内幕：“在市场上，看到京字头、沪字头的（城投）债，大家还是一哄而上，其实还是看中背后的地方政府。”

　　城投转型 需划清政企界限

　　与此同时，城投公司中同样暴露出一个更令当地政府官员纠结的敏感问题，那就是政府官员到城投公司中兼职高管。虽有“政企分离”政策制约，但绝大部分人员却还是经过了当地组织部门的任命批准。

　　事实上，为了迅速扩张和便于管理，很多城投公司都是由政府要员来兼职董事长和法人，一些土地、城建、国资委等相关部门的负责人也加入其中。据了解，这样的城投公司在全国比比皆是，很多官员成了名副其实的“红顶商人”。

　　据《经济参考》报报道，浙江省桐庐县国有资产投资经营有限公司(以下简称“桐庐国资公司”)作为一家主体（投融资平台）经营性企业,其高级管理层几乎都由桐庐县各部门的主要领导兼任。

　　报道称，这家自称建立了规范化治理结构的公司，实际上是由当地政府部门的财政局局长、原县政府办副主任、发改局局长、建设局局长、国土资源局局长、监察局副局长、审计局副局长等政府公职人员兼任公司董事长、总经理、董事和监事成员。

　　此外还有数位公职人员在桐庐国资公司兼职。其中，副总经理江某，为桐庐县财政部门干部；副总经理钟某，为桐庐县建设局干部。

　　无独有偶，经本报前期调研后了解到，同样作为国有企业的湖北省孝感市城市建设投资公司，其领导班子均由各级党政领导干部担任，这个庞大的组织体系涉及孝感市多位政府官员。

　　该城投公司纪检书记汪某曾向本报证实了以上官员身份。汪某表示，孝感城市建设投资公司目前在编15人，除司机外，均为政府公职人员。

　　另据日照市建委官方网站日照建设信息网公开资料显示：日照市住建委党委委员、调研员魏某，同时兼任日照市城市建设投资有限公司党委书记、总经理。有公开资料显示，日照城投公司成立于2010年2月6日，是日照市政府批准、市国资办授权经营的国有独资公司，隶属于日照市住房与城乡规划建设委员会。法人代表魏某，是经市委组织部同意、国资办任命。

　　此外，湖北十堰市城市基础设施建设投资有限公司也是一家国有独资的有限责任公司，承担起当地投融资平台的任务与角色。然而这家城投公司同样有着不同寻常的背景。据资料显示，该公司的管理层基本都由十堰市的相关职能局机关的领导兼任。其中，董事长兼法人居然是当地市政府主要领导担任。

　　为此，接受本报调研的上述城投公司有关负责人曾表示，城投公司高管之所以由地方政府官员兼任完全是一种无奈之举，原因是以往曾聘请过社会界人士担任，但一段时间下来，公司管理与起色实在一般。为扭转这一局面，政府只能考虑由部分官员兼职并开展工作。

　　然而，在这个大量官员兼职城投高管的背后，则是中央数次发文禁令。

　　早在2004年，中纪委、中组部就已联合发文《关于对党政领导干部在企业兼职进行清理的通知》；2005年4月27日颁布、2006年1月1日施行的《中华人民共和国公务员法》第五十三条十四款更明文规定，公务员不得“从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务”；《行政机关公务员处分条例》第二十七条进一步规定，行政机关公务员“从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务的，给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。”

　　国家行政学院教授张孝德曾向《经济参考》报表示，“党政领导干部不能兼任企业领导是一个常识,就是裁判员不能同时为运动员。”市场经济需要公平竞争的环境,而公平竞争的概念是所有参与市场竞争者所利用的资源、机会都应该在同一法律约束下。发达国家对此都有严格界定，不但官员不能在企业兼职，甚至还有回避制度,如果政府部门官员的亲属从事某项商业活动，需要告知社会公众,以便监督，甚至要求亲属直接退出商业活动。

　　张孝德认为，如果一个企业的领导是由政府官员兼任，而政府本身是政策的制定者和执行者，“这个执行者直接参与市场竞争是对市场经济最大的破坏，因为它不能对自我进行有效监督。”

　　　 有专家也表示，要彻底剔除城投公司与生俱来的一些顽疾，其根本就是把城投公司转成真正意义上的公司，而绝非是地方政府融资的一个空壳。　

　　城投减负 需健全完善治理机制

　　地方投融资平台的真正繁荣始于2008年下半年，在4万亿投资的刺激政策出台后，各家商业银行纷纷高调宣布积极支持国家重点项目和基础设施建设。

　　2009年3月，央行和银监会联合提出：“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。”与此同时，为了做强做大地方投融资平台，众多地方政府把公用企事业单位的资产注入城投公司，比如自来水、公交、热力、燃气等公司，以更好地发挥城投公司平台的融资功能。

　　不过，由于近年来地方融资平台贷款严格受限，地方政府不得不更多借助于债券市场与信托等渠道，满足持续高企的投融资需求。现实当中，债券“吸金”加快了各地城投公司融资步伐，随着地方融资平台对债券市场越来越依赖，企业债的“城投化”趋势愈演愈烈。

　　有资料显示，浙江湖州市南浔区国有资产投资控股有限责任公司于今年3月底，发行了总额为 10 亿元的公司债券；湖北十堰市城市基础设施建设投资有限公司于今年4月下旬，发行了总额为12 亿元的公司债券。

　　另据《第一财经日报》报道，今年一季度，城投公司债共发行了71只债券，累计融资规模845亿元，相比去年同期的54只和623.5亿元，均有大幅增加。但发行节奏极不平衡，其中3月份一个月就发行了56只，发行金额达647.5亿元。

　　尽管如此，考虑到中央为了防范控制债券风险，可能会进一步对城投公司债进行规范，今年城投公司债发行规模可能会有一定回落。鹏元资信评估有限公司（简称“鹏元”）副总裁、评级总监周沅帆(微博)曾在接受《第一财经日报》采访时指出。

　　据鹏元统计，目前地方投融资平台的总负债额已经占到财政收入的82.73%，流动负债比重也达到29.01%，整体形势不容乐观。

　　受此影响，地方的融资困局开始显现，在市场化经营和承担政府职责之间，城投公司正在努力地寻找平衡。

　　据《中国经营报》报道，城投目前采取的方式是以债还债破解居高不下的负债率，在部分地方政府和城投公司人士看来只是饮鸩止渴，并不能治本，要解决城投公司为代表的债务偿还和运营压力，还得回到当初地方政府为城投设计的运营模式上。

　　“大多数城投公司当初是由地方财政和建委共同投资成立的公司化区域运营平台，以土地财政收入运作政府基础投资项目。”尽管房地产宏观调控加大了地方政府的卖地难度，但卖地收入作为城投公司的主要资金收入来源之一仍将成为近期解决资金压力的重要手段。四川天泽经济发展研究院董事长吴泽云分析时认为。

　　现实当中，的确有许多城投公司开始广泛涉足城市土地（一级）开发领域。虽然土地一级开发完成后，政府要将熟地收储，城投公司同样要通过拍卖的程序获取土地，但由于城投公司有一级开发的优势，一般能很容易地拿到需要的地。 城投公司一般会与政府签订土地一级开发协议，明确收益分成模式，这几乎是一笔稳赚不赔的生意。

　　援引《中国经营报》报道统计数据，截至去年，仅云南昆明市土地储备中心收储的云南城投旗下土地就达4073亩。

　　“城投公司当初的设计盈利模式就是通过不盈利的基础建设投入换取区域的土地一级开发权并通过土地出让分取土地财政。”业内人士表示，看似庞大的基础建设投入背后都是大面积的城市土地整理项目。

　　来自陕西渭南市政府网站的信息显示，渭南市因治理渭河可新增城市建设用地3万余亩。按当地现有土地市场价值计算，仅这部分土地财政就可达到300亿元左右。

　　有业内人士透露，目前国内一些城投公司都是在学上海模式。1991年，上海率先成立城投公司，获得了巨大的成功，之后，重庆、广东等省市也相继成立。这段时间的操作模式，是政府投融资平台只是个载体，自身并无资产。当时的城投公司主要由财政部门、建委共同组建，公司资本金和项目资本金由财政拨款，其余以财政担保向银行贷款。1995年，国家《担保法》出台后，这种模式难以为继，财政不能担保，而这类公司没有自己的资产，债务上升，举步维艰。

　　为此，业内人士分析认为，只有健全完善治理机制，城投公司发、还债才能步入良性循环发展轨道，既不能靠过度发债吸金，又不能对土地还债过分依赖。