一石激起千层浪。

　　现行《预算法》第四十八条第二款“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理”，在近日为征求意见而公布的《预算法》修正案（草案二次审议稿）中被删去。这在引起广泛争议，相关讨论亦在持续。

　　“这一修订有强化财政部门权力考虑。实际上，财政部和央行在国库管理中相当于会计和出纳，管钱的不管账，分工制约。”一位曾在财政部工作的人士称，如果将国库经理制改为代理制，将现金管理和银行账户管理大权合并进来，从而将央行经理国库的监督与制衡机能变异为听令行事的代理者，其监督与制衡的机能将被破坏。

　　中国人民银行国库局局长刘贵生在7月26日接受《金融时报》采访时表示，是否赋予国库监督权，是经理国库与代理国库的根本区别所在。

　　央行经理为事中监督

　　对于央行应该经理还是代理国库的争论已持续数年，但删除“央行经理国库”仍然令业内人士颇为意外。

　　1985年通过的《中华人民共和国国家金库条例》第三条规定“中国人民银行具体经理国库”，意味着央行行使这一职能已有27年。

　　“央行经理国库这么多年，对财政资金的监督也很有效，按理说不应改变，最主要的问题可能是部际协调，这也是长期存在的一个问题。”财

　　政部财科所一位人士称。

　　“经理”与“代理”仅一字之差，却有天壤之别。在央行经理国库的制度下，财政资金由国库直接拨付到预算单位账户，国库通过逐笔审核每笔支出，可以及时发现和制止拨往非预算单位的拨款和不合规的拨款；而如果央行代理国库，则只能“一切听令行事”。

　　“国库监督是人行各级国库部门在办理国库收支业务的过程中完成的，与审计监督、人大监督及财政部门内部的财政监督相比，具有不需要发生或很少发生额外成本且覆盖面广（涵盖每一笔国库收支业务）两个显著的特点。”刘贵生说，这种事中监督权目前主要体现在“拒绝办理权”。

　　他还透露，近30年来，各级国库在办理国库收支业务中，堵住了大量通过调整预算级次、预算科目、分成比例、缴库方式等违规调库、混库、截留上级收入；人为控制商业银行延压、占用预算资金等违规业务。

　　上述前财政部人士亦认为，人大对于国库管理为事前管理，审计部门为事后管理，央行为事中管理，三者并不矛盾。但如果央行变成代理国库，与商业银行代理国库业务没有区别，监督作用无法发挥。国库经理制经历了长期的实践检验，已证明可以合适地将“决策、执行、监督权”和“现金、账户管理权”相分离，是目前行之有效的国库体制模式。

　　财政专户成“第二国库”

　　如果国库经理制行之有效，为何《预算法》要改变？

　　“这涉及到一些部门考量。”上述财政部财科所人士称，财政部一直在推行以单一账户制度为核心的国库集中支付制度改革，这也涉及与央行的协调问题。

　　刘贵生则表态，国库监督不是央行监督财政，更不是与财政“过不去”、“对着干”，相反，国库监督是为财政服务的，是为财政资金的安全完整把关守口。

　　但他也认为，国库集中收付制度改革虽然方向正确，但具体流程设计严重偏离目标。改革后，由于选择“先支付，后清算”模式，即财政部门选择一家（或几家）集中收付代理银行，财政或预算单位直接向代理银行下达支付指令，由商业银行先行支付，日终汇总支付总额再向央行国库进行汇总清算，“在这一流程下，国库逐笔、实时的事中监督已不可能实现。”

　　与此相关的是财政专户问题。《预算法》修正案允许依法设立财政专户，但上述前财政部人士认为，在法律层面应严禁开设财政专户，而对于确有必要开设的专户，应尽可能在国库部门开设。特别需要在商业银行开设的，要严格限定条件和范围。

　　“财政专户内的巨额财政资金随意出入商业银行领域，会冲击资金市场价格形成机制。因此，所有政府收入和支出都应当纳入国库单一账户管理，实行国库集中收付制度。”他表示。

　　刘贵生则直言，目前全国财政专户数量众多，金额较大，成为事实上的“第二国库”。又由于财政专户开设在商业银行，国库监督鞭长莫及，无能为力。“要全面彻底清理财政专户，大幅减少专户数量和资金数额，并对专户资金实行动态监控。”他呼吁。