【申万固收】放权、提效、控险——专项债券管理机制优化意见点评_新浪财经

【申万宏源债券】黄伟平杨雪芳

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2024年12月25日，国务院发布《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号，以下简称《意见》），我们对此点评如下：
《意见》的第一个核心点在于“放权”，在地方政府专项债券的发行、使用和偿还方面均给予了地方更多的自由度和自主权。
发行：在11个地区开展“自审自发”试点，其他地区完善项目审核“绿色通道”机制。《意见》下放专项债券项目审核权限，选择北京、上海、江苏等10个省市以及雄安新区开展专项债券项目“自审自发”试点。试点地区滚动组织筛选形成本地区项目清单，报经省级政府审核批准后不再报国家发展改革委、财政部审核，可立即组织发行。同时，对“自审自发”试点地区以外的省份完善项目审核“绿色通道”机制，已通过审核且需要续发的在建项目，无需重新申报，经省级政府审核批准后可直接安排发行专项债券。
使用：专项债券投向领域“负面清单”和用作项目资本金范围“正面清单”，实现双扩围。一是实行专项债券投向领域“负面清单”，未纳入“负面清单”的项目均可申请专项债券资金，实际上扩大了专项债券投向领域。二是专项债券用作项目资本金范围方面实行“正面清单”管理，扩大专项债券用作项目资本金范围的同时，提高用作项目资本金的比例。
偿还：专项债券项目融资收益平衡的自由度提升。《意见》指出，对专项债券对应的政府性基金收入和项目专项收入难以偿还本息的，允许地方依法分年安排专项债券项目财政补助资金，以及调度其他项目专项收入、项目单位资金和政府性基金预算收入等偿还。此前专项债券项目收益与融资平衡要求是符合项目较少、审批和发行进度偏慢的重要原因之一，此次《意见》在专项债项目融资收益平衡方面给予了地方更多的自由度。
《意见》的第二个核心点在于“提效”，强调提升发行效率、加快专项债券发行使用。随着专项债券项目审核和管理机制的优化，专项债项目审核自主权下放、申报和审核频率提高，债券发行效率或将明显提升。同时，《意见》强调要加快专项债券发行进度、专项债券资金使用和项目建设进度。展望2025年，地方债提前批额度理论规模为2.77万亿元（新增一般债4320亿元、新增专项债2.34万亿元），关注近期提前批额度下达的可能，预计2025年专项债发行和使用的节奏可能相对较快。
《意见》的第三个核心点在于“控险”，强化专项债券全流程管理，加强专项债券监督问责。《意见》提出建立专项债券偿债备付金制度等，同时强调加强专项债券监督问责。隐性债务化解是未来化债的重点，地方债置换是化债的重要举措，但化债的本质是“防范和化解地方政府债务风险”，地方政府债券作为地方政府债务的重要组成部分，“强化专项债券全流程管理”和“加强专项债券监督问责”也是地方化债的应有之义。
总结来看，《意见》配合地方债置换等化债举措，同时为做好明年专项债券发行使用奠定政策基础，助力专项债券尽早形成实物工作量，为推动经济持续回升向好提供有力支撑。
对于债市而言，地方债供给对市场的影响属阶段性而非持续性，核心是财政存款占用的时间长短，同时央行或积极配合财政，完善与重构货币政策框架。岁末年初是配置资金抢跑的重要窗口，交易资金的跟进在于资金利率下行与负债重新扩容，短期来看，债市行情可能从快速走牛向扩散转变，利率债超额收益获取难度加大，二永债和转债的性价比更高。
风险提示：货币政策超预期，财政政策超预期，海外环境变化超预期