压降融资平台数量的路径分析与转型思考_新浪财经

来源：中证鹏元评级

今年中央两次在重大会议上提及“压降融资平台数量”，压降平台数量将是接下来化债的重点工作之一。

1.根据历史经验，县区级融资平台或是重点压降目标，具体思路是控制高层级融资平台数量，整合和清退低层级低资质融资平台。区县级平台的地位和重要性趋于下降或将是大概率事件，市级平台将成为各地融资平台的主力。具体到平台层面，其中资产规模较大、仍有转型空间的平台，在隐债清零后退出名单，对资产进行整合，自主经营自负盈亏；资产规模较小、或因历史债务问题涉及失信或诉讼较多的平台，则拆分经营性业务后退出市场。

2.当前分布：截至2024年4月1日，据wind的城投名单，尚有3,565家发债融资平台，其中十二个重点省份的城投数量占比已经不足20%了，剩余约80%均为非重点省份城投。层级结构方面，十二个重点省份主要分布在较高的市级平台，占比为54%，而非重点省份则依靠强大的经济和财政实力，显著集中在更低的区县级平台，其区县级平台（含开发区）占比为68%。

3.近三年压降形势：十二个重点省份的城投数量确实在减少，十二个重点省份的城投数量从2021年初的479家减少到当前的405家，但层级结构上没有太多变化。非重点省份略有向高层级平台聚集的趋势，省市级平台占比从29.5%上升至31.1%，但仍以区县级平台为主。

4.按照预想的重点压降低层级平台思路，那么未来压降平台数量的主要对象就落在非重点省份的区县级平台上。当前，非重点省份的区县级（含开发区）平台占全市场城投数量的55%。以上为发债平台数据，对于发债主体更多是通过整合和推动转型的方式压降，而更多未发债平台大多层级较低、规模较小，且很多已经没有实际业务、沦为空壳公司，这部分更是首要压降目标，将被逐步清退并关闭。

5.城投转型应尽量贴合城投现行业务模式和既有业务经验进行转型：三个角度（增加资产、延伸收入、资本运作）四个思路。第一，增加资产：盘活和划入资产。第二，增加收入：从单纯的项目代建向综合运营服务转型。第三，资本运作：打造多元化产业发展平台。第四，创新资产：数据资产入表。

6.延伸思考：城投在转型初期并不急于摒弃政府性项目。一是，尽管政府性项目盈利能力弱，但仍有稳定持续的现金流入，是企业收入和现金流的稳定器；二是，这类建设性项目也是未来向综合运营服务业务转型的孵化器；三是，当前335规则也并未完全禁止政府性项目收入，而是要求降低其比例，增加非政府性项目收入的比重。当然企业也要厘清与政府的关系,政府性项目中有纳入财政预算的资金，明确为财政资金来源，政府按计划发放，因政府性项目形成的银行贷款、融租借款或其它有息债务，是企业自身经营债务，与政府无关。

3月6日，财政部长蓝佛安在十四届全国人大二次会议经济主题记者会上，回应地方政府债务问题时，首次提及“压减融资平台数量”：“构建防范化解隐性债务风险长效机制。分类推进融资平台改革转型，持续压减融资平台数量”。3月22日，国务院召开防范化解地方债务风险工作视频会议，提出“要下更大力气化解融资平台债务风险，强化配套政策支持，加快压降融资平台数量和债务规模，分类推动融资平台改革转型”，此次会议为第二次提及“压降融资平台数量”。

第一次表述为“持续”压减融资平台数量，在当日会议上财政部长也介绍地方融资平台数量已经有所减少，未来仍将持续压减，第二次表述为“加快”压降融资平台数量，这反映政策的连贯性，后续对城投融资平台数量压降的节奏会加速。

一、压降融资平台数量的政策脉络

此前财政部对于加强融资平台治理的政策基调是基于2021年底国新办举行的国务院政策例行吹风会上关于化解隐性债务的阐述：推动地方政府融资平台公司转型；严禁新设融资平台；规范融资信息披露，严禁与地方政府信用挂钩；剥离融资平台政府融资职能，防止地方国有企业和事业单位“平台化”。从中可以看出，今年以前的政策纲领是“严禁新设融资平台”，而今年开始是财政部首次明确提出要“压减融资平台数量”。

事实上，压降融资平台数量的工作一直都在进行，此前影响范围广泛的主要是退出银保监会的城投平台监管名单，该名单自2011年起每季度更新一次，至2019年，原银监会暂停统计该名单。根据相关研报统计，截至2018年底，名单中共有11,737家融资平台，其中2,710家陆续退出名单，剩余9,027家。此外也有退出各地自行认定的名单，例如自2022年起江苏下辖各地以退出江苏省地方债务综合监管平台为准，推进压降融资平台数量工作。据不完全统计2023年江苏共有215家城投公司宣告退出政府融资平台，主要是资产规模小、或空壳类企业，涉及苏州、常州等7个地级市。

据近期中部某省调研信息，今年年初时点，国务院下发通知对各地城投平台及债务摸底，并以此为依据调减3899名单。平台可以调出名单但是不能进入，出名单的标准是隐债清零，但清零也可以选择不调出。对于14号文，核心是在35号文基础上，进行“扩容化债”：以自主申报的方式，将重点化债区域扩展至12个重点省份之外、且债务负担重的地级市，这部分地区也适用35号文来化债。如若申报，一方面可能获得一定的偿债资源，偿债有一定保障，但另一方面融资或将受到限制，特别是47号文提到的与政府投资相关的项目可能受限，这意味着可能对地方经济发展产生一定的影响。但也有城投平台表示，由于当下整体融资渠道较为通畅，城投平台对是否进入14号文名单看重程度不高。

而本次财政部和国务院所称压降融资平台数量，据悉是以2023年债务摸底时上报的名单为准，或不限于发债平台。近日已有媒体称，某省计划在2028年末将融资平台数量压降50%，压降方式包括注销、合并、市场化转型等，其中，市场化转型的要求为隐性债务清零、不再承担政府公益性项目融资职能且金融债权人同意退出。另外在压降数量的同时，融资平台债务规模也要有所压降。

二、压降融资平台数量可能的路径

1．压降融资平台路径预测

我们分析近年各地政府对治理融资平台债务的政策文件和工作报告，根据历史经验，县区级融资平台或是重点压降目标。具体思路是控制高层级融资平台数量，逐步整合和清退低层级低资质融资平台。例如：陕西省推行“以市带县”模式，由市级平台通过参股、业务整合等方式带动县级平台公司，数量上要求“除西安市、西咸新区外，原则上市级平台不超过4家，国家级开发区平台不超过3家，省级开发区和县（区）级平台不超过2家”。那么后续区县级平台的地位和重要性趋于下降或将是大概率事件，市级平台将成为各地融资平台的主力。

具体到各家平台层面来看，当前在名单内的，意味着债务偿还有一定保障，这是其利，但新增融资会受限，这是其弊。压降融资平台数量的政策思路下，未来将产生分化：其中资产规模较大、仍有转型空间的平台，在隐债清零后退出名单，不再承担公益性项目融资职能，并对资产进行整合，企业自主经营、自负盈亏。资产规模较小、或因历史债务问题涉及失信或诉讼较多的平台，因历史负担较重，难以再新增融资，偿还掉存量债务后或将业务拆分，仍有经营现金流的部分剥离至新设或其它国资企业，平台自身逐步退出市场直至关闭。

2．当前融资平台层级分布

截至2024年4月1日，根据wind的城投名单，尚有3,565家发债融资平台，随着化债工作不断推进，部分主体偿付完存量债券后退出了资本市场，十二个重点省份的城投数量占比已经不足20%了，剩余约80%均为非重点省份城投，若按债券余额计，十二个重点省份占比更是仅略超10%。具体看层级结构，十二个重点省份主要分布在较高的市级平台，占比为54%，加上省级则占比63%，区县级平台（含开发区）占比仅有37%；而非重点省份则显著集中在更低的区县级平台，其区县级平台（含开发区）占比为68%，市级占比30%，省级仅有2%。非重点省份整体经济和财政实力更为强大，城投平台分布也更为向下扩展。

3．近三年融资平台压降形势

那么，近几年持续化解地方隐债风险，城投平台数量和层级分布是否有变化？我们以2021年年初，市场盛传的“红绿灯”制度开始实施、城投融资收紧的时点为起始，比较与当前时点（4月1日数据）城投平台分布的差异，仅以两个时点下，尚有存债余额的城投平台为统计样本。

十二个重点省份的城投数量确实在减少。尽管三年间平台总数有所增加，从2021年初的2,445家增长到当前的2,765家，但十二个重点省份的城投数量却在减少，从2021年初的479家减少到当前的405家。尽管十二个重点省份是去年年底划定的，但这些地区的风险是早已暴露，化解债务风险的工作在2021年甚至更早已经启动，因此这个对比数据仍具有说服力。但层级结构上没有太多变化，重点省份的省级和市级平台占比从64.1%微弱上升至64.4%。

非重点省份略有向高层级平台聚集的趋势。非重点省份的平台数量仍在增加，从2021年初的1,966家增长至当前的2,360家。省级和市级平台占比从29.5%上升至31.1%，略有向高层级平台聚集的趋势，但仍以区县级平台为主。

综上，如果按照我们预想的思路，重点压降低层级平台，那么未来压降平台数量的主要对象就落在非重点省份的区县级平台上。从数据来看，2021年以来，非重点省份确有向高层级平台聚集的趋势；从城投整合的代表性地区江苏经验来看，该省确实是在清退资产规模小和空壳类企业，并大力整合融资平台，带动高层级平台增长、低层级平台压降。当前，非重点省份的区县级（含开发区）平台占全市场城投数量的55%，未来或将通过行政手段压降其中大部分，保留少量发展趋势好、具有显著产业特征的区县级平台。

以上数据是发债平台的变化情况，对于在债券市场融资的发债主体，未来更多是进行平台间的整合并推动向市场化经营转型。而各地盘点的城投平台中未发债的应该占大多数，以此前银监会名单来看市场约有一万家的城投平台，而有发债的仅为三分之一，剩下这三分之二的未发债平台大多层级较低、规模较小，且很多已经没有实际业务、沦为空壳公司，因而这部分更是首要压降目标，将被逐步清退并关闭。

但短期内，我们也要关注新的城投平台仍在持续出现，城投平台的实质压缩情况或与预期有出入，从长期来看，推动城投平台向经营性业务转型才是化解债务风险的长久之计。

三、城投转型的四个思路

然而，退出名单、褪去融资平台的身份仅仅是开始，更大的挑战在于，退名单后如何成功转型为市场化经营主体？城投企业在城市建设方面已经累积了丰富的经验，结合城投现行业务模式和既有的业务经验进行转型，才更为高效和可行。基于此，本文从三个角度、提出四个转型思路供参考。

第一，增加资产：盘活和划入资产。盘活主要指将辖区内闲置或低效资产盘活，例如岳阳市的盘活国有资产经验，将闲置、低效两类资金，实物、债权、股权、特许经营权、未来收益权五类资产，矿山、砂石（“金”），林业、湿地、碳汇（“木”），岸线、港口、航道、水面、渔业（“水”），能源（包括新能源）、电力资源（“火”），土地资源（“土”），数字资源（“数”）的六类资源，进行盘活利用。划入主要指将分散在辖区内各个平台的经营性资产拆出后，按照不同产业定位划入大型国资运营企业，扩大资产，协同经营。城市常见的经营性资产有：（1）公用设施类：例如水、电、燃气、供热等能够持续产生稳定现金流的城市居民生活基础设施运营类资产；（2）特许经营权类：高速公路、轨道交通、综合管廊等收费性质的交通运营类资产，或者矿产收益权、停车场收费权、广告收费权、生活垃圾处理、充电桩等经营性资产；（3）租赁收入类：产业园区、写字楼、商铺等可以获得租金收入的优质资产；（4）竞争性业务类：贸易、房地产开发、文化旅游、融资租赁、小额贷款、担保等。

第二，增加收入：从单纯的项目代建向综合运营服务转型。传统的城投企业大多以项目代建为主，城投仅按项目结算规模赚取固定比例的毛利润，扣除费用后基本没有盈利，且这种模式前期垫资大、回款慢，容易造成城投企业的资金沉淀，模式的可持续发展性较低。未来，城投企业由单纯的项目建设向运营服务延伸，建好的基础设施继续由城投企业提供运营服务。典型的如产业园区建设和运营，城投企业不仅负责产业园区的开发建设、标准化厂房及配套的公寓、商业服务设施等建设，还可以积极介入招商引资工作，借此建立产业园区运营体系和标准，打造集供水、供电、安全保卫、园林绿化、物业、人才服务等综合运营体系和信息系统、智慧办公等智慧园区，丰富收入来源，提升收入质量。

第三，资本运作：打造多元化产业发展平台。构建资本运营或产业运营类综合平台，通过投资并购产业企业（不限于国有企业）、设立私募股权基金或者参与政府投资基金等资本运作方式，围绕当地产业优势，进行资源整合，通过并购打通上下游产业链，以实现平台公司的多元化发展；或者吸引区域外先进优质产业，如生态环保、智慧停车、新兴能源、装配式建筑等新兴企业；亦或培育区域内优质种子企业，逐步孵化，以期获得长期投资回报。还可以在更大范围内加强与社会资本的合作，实现多方共赢，以杠杆效应放大价值，例如：利用特许经营权开展PPP，3月28日发改委等六部委修订《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，将特许经营最长期限延长到40年，鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营；或者通过引入战略投资者，获得资源和业务支持，推动自身产业升级。资本运作需要市场化机制、专业投资人才、完善的风控制度等配合。

第四，创新资产：数据资产入表。数据资产入表本质也是增加资产的角度。2023年8月财政部发布《企业数据资源相关会计处理暂行规定》，并于2024年1月1日正式施行，自此掀起城投公司数据资产入表的热潮，且已有企业成功通过数据资产进行信贷融资或挂牌交易。根据规定，企业可以将过去形成的“合法拥有或控制的、预期会给企业带来经济利益的、但由于不满足企业会计准则相关资产确认条件而未确认为资产的数据资源”，经确权后变成数据资产作为新增资产项入表。目前已知有超过15家城投企业将数据资产入表，数据资源主要来源于企业用水、供热数据，公交、高速公路数据，智慧停车应用、智慧水务监控数据等，会计入账则是按照研发投入来计量数据资产的初始价值，包括平台建设、数据加工处理、数据开发、数据治理、数据运营等一系列成本。当前数据资产评估价值和融资规模均不大，尚属于探索和发展初期，但随着我国从传统经济向数字经济转型，数据资产具有很大的发展潜力，也是城投转型的好方向。数据资产入表需注意数据产权归属合规、数据安全及隐私保护等问题。

此外，考虑当前大部分城投仍然不同程度地承担了政府性项目的建设任务，那么在转型初期，并不急于摒弃政府性项目。一是，尽管政府性项目盈利能力弱，但仍有稳定持续的现金流入，是企业收入和现金流的稳定器；二是，这类建设性项目也是未来向综合运营服务业务转型的孵化器；三是，当前城投融资“335”规则也并未完全禁止政府性项目收入，而是要求降低其比例，增加非政府性项目收入的比重。因此，在城投转型路上，特别是转型初期，不必完全摒弃政府投资项目。

当然在这个过程中，企业也要厘清与政府的关系。政府性项目中有纳入财政预算的资金，明确为财政资金来源，政府按计划发放，因政府性项目形成的银行贷款、融租借款或其它有息债务，是企业自身经营债务，与政府无关。当前对于地方政府债务和政府建设项目的管理越来越规范，中央和地方财政发力，加大对政府建设项目的资金投入，建设资金纳入预算管理，城投企业承接政府投资建设项目可以是合法合规、不增加地方政府债务负担、不违背当前对地方政府债务管治思路，发行人来自政府的应收款项合法合规。

整体来说，城投转型应从增加资产、延伸收入和资本运作的角度着手，发挥现有业务优势和经验积累，结合区域资源禀赋去开展。