中国政府网12日公布了国务院对国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行改革方案的批复。专家表示，这次改革呈现调定位、划范围、控风险三大亮点，对更好服务国家战略、完善我国金融体系意义重大。

“此次改革最大的亮点之一是将国开行的定位，首次由一般政策性银行明确为开发性金融机构。”中央财经大学中国银行业研究中心主任郭田勇表示。他介绍，开发性金融机构和政策性银行的不同之处在于，前者完全以市场化运作支持国家战略，只要是开发性项目都可介入；而后者有时会直接从事政策性融资，主要服务外贸、农业等特定领域。

明确了“是什么”，接下来就要解决“做什么”。这次改革明确提出，国开行和进出口银行要合理界定业务范围，农发行要通过对政策性业务和自营性业务实施分账管理、分类核算，明确责任和风险补偿机制。专家认为，这发出了调整业务结构、提升治理水平的清晰信号。近年来，政策性银行在积极做好政策性业务的同时，不断拓展自营业务，一些商业银行“抱怨”被“抢走”的生意越来越多。对外经贸大学校长助理丁志杰表示，政策性银行和商业银行业务难免有交叉，但两者应该是互补的关系，而不应过多重叠。未来改革应划定政策性业务和自营业务边界。

与商业银行相比，政策性银行过去在资本充足率方面没有明确标准。这次改革明确提出，进出口银行和农发行确立以资本充足率约束机制，而已经进行过一轮改革的国开行要强化资本约束机制，相关表述体现了对政策性银行管控风险、加强监管的要求。“对政策性银行资本充足进行监管十分必要，这是保障经营安全、防范金融风险的重要手段。”丁志杰说，过去有观点认为，政策性银行实行国家财政兜底，资本充足率无关紧要。实际上，既然是金融机构，就必须满足一定比例的资本充足率要求。有了资本金充足率标准，监管也可以更到位。[详细]

美国《华尔街日报》报道，中国国务院批准国家开发银行、中国进出口银行和中国农业开发银行的改革方案，虽然还缺乏细节内容，但这些方案旨在扭转这三家银行中至少两家日益商业化的策略，强化其作为政府融资工具的作用。

报道说，随着中国经济增长放缓和规模庞大的国内商业银行领域艰难应对不良债务的增加，政府寻求借助政策性银行加强对重大政策目标的支持。新加坡经纪行大华继显的经济学家朱超平称，这些政策性银行将为那些对商业银行通常缺乏吸引力的项目提供低成本贷款，这类项目涉及基础设施、农业、出口和海外投资。

报道称，作为“一带一路”计划的一部分，中国已经出资400亿美元成立了“丝路基金”，并牵头创办了亚洲基础设施投资银行。亚投行吸引了超过40个国家的浓厚兴趣，其中也包括多个美国老牌盟友。预计亚投行启动运营时，资本将达到1000亿美元。某政府顾问表示，对于中国来讲，一个大问题是如何为“一带一路”融资并推动其发挥效力，这正是政策银行的发力点。[详细]

根据国务院通知，三大政策性银行的定位各有不同，其中，国家开发银行(下称“国开行”)明确定位为开发性金融机构，而中国进出口银行、中国农业发展银行进一步明确了政策性银行的定位。三家银行的改革方案都同时明确了资本充足和治理规范的要求。而建立资本约束机制的前提则是三大银行的资本充足率达到监管标准。央行相关负责人近日称，三大银行的资本充足率将统一按照10.5%的标准实施。

据知情人士向记者透露：“如果按照新的监管标准，三家银行均很可能在资本充足方面缺口，尤其是农发行和进出口行，启动改革后，相关机构很快会启动资本金补充计划。”

至于如何补充资本，据媒体报道，央行和财政部已在注资问题上达成共识，对进出口行和农发行进行外汇储备注资的方案很快将公布，两家银行注资或均不低于100亿美元。[详细]

在农发行的改革方案批复中，最重要的一条便是“对政策性业务和自营性业务实施分账管理、分类核算，明确责任和风险补偿机制”。对国开行和进出口银行的要求也是“合理界定业务范围”

厘清政策性银行业务的边界至关重要。中投公司副总经理谢平也曾在公开场合表示，政策性银行的状况用一句话来概括就是商业性业务也做，政策性业务也做。而且两类业务边界不清，混合经营，混合核算，造成政策性银行定位不清，决策机制、考评机制都不完善。谢平还直言，由于政策性银行监管办法的缺失，存在着监管的失灵和失效。“政策性银行本身在监管方面也可以套利，我亏了算政策性业务，我赚了可以算商业性业务。”

也有商业银行的人士认为，政策性业务拿着低价的央行再贷款或者具有国家主权信用作为支撑的低成本发债资金，却进入了商业领域和商业银行开展竞争，这并不公平。对于某些并不一定盈利的政策性业务，国务院表示要“明确风险补偿机制”。贾康认为，政府应以合理形式适当补偿政策性金融机构在开展低收益或高风险的政策性业务时产生的亏损。但利益补偿机制并不是让政策性金融机构躺在财政身上，由财政兜底经营风险。

他认为，政策性贷款的发放者、使用者以及作为其发放后盾的财政，应当以一定形式实行风险共担；政策性信用担保的担保机构、受益企业、所涉商业银行和财政之间，同样应是风险共担的，这样才能减少“道德风险”，使政策性金融体系长久运行。[详细]

国家开发银行明确定位为开发性金融机构，而中国进出口银行、中国农业发展银行进一步明确了政策性银行的定位。

对于开发性金融机构，大家普遍比较陌生。简单地说就是既开展政策性金融业务，又开展商业性金融业务的金融机构。开发性金融机构在国际上属于单独的一类机构，有专门的立法和运行模式，比如德国KFW、美国进出口银行和世界银行等。不过值得注意的是中国开发性金融机构具有自己的特点，不能简单地套用国外模式。这也意味着还需要很长的一段摸索之路，任重道远。

值得注意的是，对于开发性金融机构和政策性金融机构的定义，在中国始终模糊。既开展政策性金融业务，又开展商业性金融业务的金融机构，界限如何厘定？此外开发性金融主要作用就是弥补市场不足，或先进入某个领域、行业发挥其示范作用，以一种创新机制成功促进融资，待市场培育相对成熟，主动退出市场，不与商业性机构竞争。那么如何退出，政策性金融业务和商业性金融业务如何平衡，业务交叉与商业银行竞争等问题都值得商榷。[详细]

当前，经济下行压力增大。为了尽快适应经济新常态，国家推出了一系列具有重大战略意义的发展项目。想要顺利推动这些项目的实施，开发性金融和政策性金融无疑是其中的先导性力量，可起到撬动社会资本的牵引作用。三家政策性银行此轮深化改革，任重道远。