转自:上观新闻
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说停就停,毫不含糊。
继美国总统特朗普日前签署行政令,暂停对外援助90天后,美国国务院24日采取进一步举措。
当天,美国国务卿鲁比奥命令暂停大多数外援项目,时长90天。这可能影响包括对乌克兰援助在内的诸多军援、经援项目。只有2个国家“被放过”:一个是以色列,一个是埃及。
这一被称为“停工令”的举措,释放什么信号?美国为何给以色列和埃及“开口子”?此举又会产生哪些影响?
“停工令”
新华社援引美国媒体报道,鲁比奥24日向国务院官员等相关人员发送一份备忘录,这是一个事关美国对外援助项目的“停止工作令”,立即生效。
未来3个月左右,鲁比奥将在审查程序结束后决定是否“延续、修改或终止”相关项目。
舆论认为,“停工令”涉及范围很广,几乎影响了从发展援助到军事援助的一切。
从发展援助看,它关乎拯救生命、对抗疾病、改善教育、减少贫困等全球公共事务。美国暂停这部分援助,意味着切断数十亿美元的“救命钱”。
从军事援助看,最令西方关注的是,对乌援助是否会受影响。目前来看,“停工令”本身未明确提及将如何处置美国对乌援助项目。但有消息人士预计,美国的资金可能不会投入政府已批准的对乌援助项目。
大部分外援项目被叫停的同时,只有个别领域得以豁免。
第一,美国对以色列和埃及的军事援助资金将“照发不误”。
以、埃都是美国对外援助的主要受援国,每年分别获得约33亿和约15亿美元的援助。
第二,对外紧急食品援助资金也将继续提供。但这只是所有人道主义援助的一小部分。
第三,现有对外援助项目中于该备忘录生效前产生的“合法费用”可以继续发放。
要“收缩”?
中国社科院美国研究所副所长、研究员袁征表示,特朗普政府暂停对外援助不令人意外,可从历史、现实两个层面看。
从历史角度,对外援助是美国影响他国、服务自身利益的重要手段。美国通过此举输出价值观,影响地区局势,提升美国影响力。
尤其在冷战时期,对外援助成为美苏争夺“中间地带”的重要工具。
冷战结束后,阵营争夺态势趋缓,再加上内政因素,美国两党都在削减对外援助规模。而相比追捧“自由国际主义”的民主党,共和党主张在国际上以实力说话,更不热衷于对外援助。
从现实角度,特朗普强调“美国优先”,“MAGA”派追求“新孤立主义”,主张美国应把更多资源和精力放在国内,对外干预在其政策中并不占据“C位”。
此举也是特朗普执意退出《巴黎协定》、退出世卫组织等一系列单边主义做法的延伸,美国新政府对提供全球公共产品“不感冒”。
正如鲁比奥此前所言:只有在让美国“更强大”“更安全”“更繁荣”的前提下,美国才应该在海外进行支出。
除了政治理念这个最大的动因,特朗普政府在对外援助上采取“收缩”姿态,还与两个因素有关。
一是美国的相对衰落。美国掌控世界、维持霸权的能力下降——不愿意更多付出,转而把资源向自身倾斜。“简单地说,美国现在做不到有钱有势、任意撒钱。”袁征说。
二是特朗普的交易策略。对于一些看重美国援助的国家,美国此举可视作“以施压换利益”的一张牌。尤其对于那些受援规模较大,或者受到经援重要影响的国家,它们会比较在意美国的脸色。
“开口子”
“停工令”为何给以色列和埃及“开口子”?对于援助乌克兰,特朗普政府的想法又是什么?
袁征认为,在中东地区,以色列和埃及是对美国有特殊意义的两个国家。
以色列长年占据美国“对外援助榜”的领先位置,犹太利益集团在美国国内影响力举足轻重。相比拜登前政府,特朗普对以色列可谓“无条件支持”。
特朗普上任后,立即撤销了拜登政府针对以色列在约旦河西岸定居者的制裁。鲁比奥履新后,首次与以色列总理内塔尼亚胡通话,强调保持对以色列的支持是特朗普的“首要任务”。
至于埃及,自上世纪70年代埃及与以色列签署和平条约以来,双方关系稳定。此次巴以冲突中,埃及没有完全站到以色列对立面,而是积极充当斡旋方。
此外,塞西政府在人道主义走廊等诸多问题上与美国和国际社会相互配合。这些或许都是美国维持对埃援助的原因。
乌克兰方面,目前无论是特朗普的行政令还是鲁比奥的命令,都存在“模糊地带”。
袁征认为,这可以理解为:特朗普没有把话说死,而是留有余地。
“特朗普可能认为,如果完全停止对乌克兰的援助,会产生比较糟糕的影响,也与目前施压俄乌谈判的目标不契合。”袁征说。
因此特朗普口头上保留灵活空间,手头上持有一部分资金以做机动之用,目的是掌握事态主动权,视战场形势和俄乌反应再做决断,争取“交易”的最好效果。
“拆迁车”
“停工令”的下达,可能产生多重影响。
首先,美国党争加剧。
“暂停援助资金拨付是违宪的。”参议院民主党领袖舒默说。
众议院外交事务委员会资深成员格雷戈里·米克斯表示,“现在美国的信誉岌岌可危,看来我们将放弃对世界各地合作伙伴的承诺。”
“对外援助暂停,民主党肯定会按捺不住。”袁征说,“无论出于政治理念还是身份政治,民主党都会攻击共和党,引发激烈的党派之争。”
其次,全球发展事业受伤害。
倡导艾滋病毒感染者获得治疗的非营利组织Health GAP的执行董事拉塞尔表示,“停工令”是残酷和致命的。她对总统艾滋病救助紧急计划(PEPFAR)等项目的未来充满担忧。
这些项目为非洲的艾滋病毒感染者提供检测和治疗,每年获得约50亿美元的资金支持。
“这太疯狂了。”前美国国际开发署官员、现任国际难民组织主席杰里米·科宁戴克表示,“如果美国暂停对外援助,很多人会死的。”
在科宁戴克看来,美国此举绝非审查对外援助方案的善意尝试,而是“一辆铁球拆迁车,会打破尽可能多的东西。”
最后,从长远看,美国与伙伴国家关系可能受损。
一些美国分析人士担心,冻结国际经援的做法可能使美国的伙伴国家寻找其他融资伙伴。美国竞争对手可能“填补漏洞”,取代美国在全球事务中的影响力。
袁征认为,总的来说,“停工令”折射特朗普和“MAGA”派的对外政策理念。预计审查之后,特朗普政府的对外援助将有所下降。而军费预算则可能“加码”。外界也将在各种经费拨付的调整中,进一步观察“特朗普2.0”的政策指向。
(编辑邮箱:ylq@jfdaily.com)
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