预付卡消费纠纷怎么办？谁来管？|消费者_新浪财经

转自：上观新闻

今年上海两会，截至1月17日中午12时，上海市十六届人大三次会议大会秘书处共接收代表建议1289件，其中，25件由11个代表团提出，1264件由455位代表提出。其中余嬿代表领衔提出关于修订《上海市单用途预付消费卡管理规定》的议案。

余嬿代表介绍，预付式消费是指经营者在开展经营活动时，以在未来一定时间内向消费者分期分次或按约定兑付服务或商品为承诺，预先向消费者收取资金，并以发售实体或虚拟的单用途预付消费卡、课程包或提供会员制服务、套餐套盒服务等为形式或载体的经营模式。

该模式在美容美发、体育健身、餐饮住宿、旅游出行、文化娱乐、教育培训、家政服务、居住服务、养老托育、医疗健康、零售电商、汽车服务等领域广泛盛行。经初步数据分析，据统计，上海地区的预付卡经营主体超过100万户，年预付交易金额不低于千亿元，在全国排名靠前。

近年来，由于对经营者缺乏有效监管，侵犯消费者权益行为频发，不少行业的发卡行为已经严重扰乱了市场秩序，影响行业健康发展。

为了依法破解单用途预付卡发卡主体无门槛、预收资金无监管、服务质量无保证等问题，2022年《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》提出“完善服务市场预付式消费管理办法”。

上海市是全国率先对单用途商业预付卡市场进行创新管理的城市，也是最早对单用途商业预付卡市场进行立法管理的城市。2019年1月1日，上海市人大施行《上海市单用途预付消费卡管理规定》（简称《规定》），对单用途预付卡“如何有效监管”“如何规范经营”“如何依法维权”等方面做出了明确规定。2024年5月1日，上海市人民政府修订并施行《上海市单用途预付消费卡管理实施办法》（简称《办法》），重点对“设协同监管平台，实现信息化、智能化监管”“建立预收资金风险防控体系，加强预收资金监管”“建立严重失信主体名单，健全信用管理方式”“强化消费者风险意识，构建消费纠纷【下载黑猫投诉客户端】化解机制”等内容加以明确。

《规定》《办法》实施以来，市政府及其相关部门持续加强条例宣传，认真履行监管职责，预付式消费乱象得到初步遏制。但与此同时，由于条例实施时间不长、政策落实还不到位，加之市民维权意识不断增强，以及经济承压等因素影响，预付消费卡管理以下困境亟待破解：

一是整体统筹协调仍显不足。我们发现，由于对“如何定义预付卡、预付卡的本质是什么”意见依然不统一，由此导致“预付卡该不该管？管理的边界在哪里？”“预付卡究竟该谁来管？怎么管？”等问题尚未达成广泛的社会共识，部分行业主管部门监管的配套制度尚不完备，监管责任无法有效落实，部分领域还存在监管盲区，致使在职责交叉和多头多向监管领域，执法协调机制还不够健全，行业主管部门“无处罚、不检查”、执法部门“只处罚、不检查”。

二是监管基础仍显薄弱。我们发现，由于预付卡监管平台采用静态、单一、结果化的信息数据报送，尚未实现对预付卡活动的动态过程监管，造成政府监管部门对本行业预收费主体数量、经营情况、资金动向、主要风险点等掌握不够全面精准，这对非现款现货、存在钱货分离和兑付周期的预付卡交易来说无法真正实现立法所预期的“风险预警”。这一掣肘无形中造成预付卡问题三大风险积累日益凸显：即由单一风险向系统性风险积累，由商业风险向金融性风险积累，由监管风险向社会性风险的积累。

三是监管力度尚需加强。我们发现，市人大颁布《上海市单用途预付消费卡管理规定》期间预付卡问题及其积累的风险是随着经营活动空域、流程、场景的变化而不断变化的，但各部门针对预付卡领域用静态的思维方式、开展传统日常监督检查，存在线索移送不及时、执法主动性不足、监管做不到全覆盖、行刑衔接渠道不通畅等问题，导致在休闲健身、教育培训等领域，一些商家和“职业闭店人”利用预付款消费机制欺诈、卷款跑路的情况屡见不鲜。

四是社会共治格局尚不完备。我们发现，有的行业主管部门宣传形式相对单一，覆盖面还不够广，解读专业性不够精准，引起个别行业不必要的担忧和恐慌；部分企业在依法落实信息告知、风险提示、引导消费者签定合同、消除合同霸王条款和履行退款退卡等方面责任落实还不到位；部分企业在履行资金存管方面主动性不够、积极性不高；行业协会发挥作用还不够明显，部分协会服务能力不足，在提示风险及化解纠纷等方面的措施还不够有力。此外，社会公众消费风险意识尚需提高。

一张小小的预付卡，一头连着各行各业，一头连着千家万户，考验的是政府的治理能力和治理水平。当前，促消费、扩内需十分重要，营商环境建设是推动经济发展、释放市场活力的重要抓手，预付卡在其中发挥的作用不可小觑。2024年中央经济工作会议把大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求，放在2025年九大重点任务首位。单用途预付卡管理规定和实施办法的出台正是管理部门为营造良好消费环境、保护消费者权益的具体措施。为了加强单用途预付消费卡管理，保护消费者合法权益，维护市场公平竞争秩序，更好地发挥消费在经济发展中的基础性作用，全力推进上海国际消费中心城市建设迈上新台阶，我们建议，对《上海市单用途预付消费卡管理规定》进行修订，重点从预付卡交易的本质属性出发，厘清单用途卡治理的内在逻辑，确立防风险和促发展并重的目标导向，完善相关法律法规体系，健全治理基础设施，围绕提升治理效果、夯实监管基础、强化监管效能、凝聚共治合力等方面构建以信用为基础的新型治理长效体系。

余嬿认为，预付卡涉及数亿家庭和消费者，与人民群众的切身利益息息相关，还能帮助数千万中小微企业或者个体工商户解决生存问题，促进诸多行业持续发展，推动普惠金融、场景保险、服务信托，以及第三方服务、供应链服务等精准匹配，其社会经济价值巨大。

然而，单用途消费预付卡也存在一定的消费弊端和消费风险。中国消费者协会数据显示，单用途预付卡的消费投诉已居近年来投诉热点的首位。调研发现，相关投诉主要表现为商家跑路、消费者退费难，涉及人数非常多、领域非常广。结合预付卡的运行发展轨迹，解决预付卡问题、化解风险防范、推动市场健康发展是当务之急，这需要政府和市场参与方、保险公司等各主体协同发力。

在单用途预付卡消费中，消费者处于明显的弱势地位，基于先付款后消费的特性，消费者一旦将资金存入卡中，资金便脱离了消费者的控制，主动权完全掌握在经营者手中；从经营者角度来看，单用途预付卡的交易流程较长，涉及的时间跨度相对较大，这会导致一些经营者在产品和服务质量上的不稳定性和风险，从而导致消费者的利益受到损害；从监管部门角度来看，单用途预付卡的权益保护还存在着监管不足的问题，也使得对于违规企业的处罚力度不够，难以形成有效的震慑效果，难以减少单用途预付卡的风险；从消费者角度来看，消费者的自我保护意识不够强，对于消费过程中可能产生的风险和问题缺乏足够的认知，不重视与商家签订的消费合同，容易受到一些虚假广告和宣传的误导，从而买到劣质产品或受到不良服务；从法律法规角度来看，目前我国和本市针对单用途预付卡已经颁布了多个立法规定，但由于市场情况的复杂性、行业领域的多样性、技术变化的时效性，这些规定并不总是能够适应市场需求和监管要求。因此，通过加强对单用途预付卡交易行为的监管，维护市场公平交易的环境，扭转单用途预付卡“三无”（发卡主体无门槛、预收资金无监管、服务质量无保证）状况，这是维护公平竞争的需要。

良好的社会诚信是市场经济运作的客观需要。单用途卡本质是商业信用交易。在这种交易关系中，主体下沉性、融资替代性、逆周期性等经营端特征可能放大风险，而消费端则因非标准性、非恒定性、工具依赖性等特征单向承担风险，且缺乏防控手段，处于弱势地位。

当前形势下，我国单用途卡管理的重点目标，一是防风险，根据信用识别和评估的结果，基于自己所承受的信用风险及经济损失的严重程度，针对具体的环节进行调整，从而最小化自身承担的信用风险，达到风险管理的最佳结果；二是促发展，主要是以信用为基础对接纾困基金、贷款、消费券等优惠政策和便利，帮助单用途卡经营者扩展业务机会和资金来源。在追求防风险、促发展目标的过程中，信用机制将不断加强应用、发挥更大作用。商业信用风险需要以信用手段应对，当市场（消费者）依靠自发的努力不足以应对和控制风险时，就需要外部力量介入，建立信用保障体系和长效机制，打造预付卡全流程监管方式，强化备案管理、信息归集、资金存管和失信惩戒，引导发卡企业诚信经营，增强消费者信心，实现行业良性循环发展，满足人民群众日益增长的美好生活需要。

为此，余嬿代表认为，一要加强统筹协调与整体推进，不断提升治理效果。加强顶层设计，进一步完善单用途预付卡管理体制机制建设，大力协调推进单用途预付卡跨部门综合监管改革工作，从源头上彻底解决监管责任不明确、协同机制不完善、风险防范能力不强等问题。市场监管部门要切实发挥好统筹管理职能，深化统筹实施和分工负责相结合的长效监管机制，明确监管执法职责划分，完善服务系统使用功能，提升监管运行效率。各行业主管部门要主动与市场监管部门对接日常监督执法检查信息，加强行刑衔接，对属于其他部门监管范围的违法违规行为，要及时移送相关线索;增强单用途卡维权的行政约束，建立更加便捷的调解、仲裁和诉讼程序，建立及时畅通的资金赔付机制，高度重视大型连锁企业倒闭引发的预付卡兑付等社会稳定问题，探索建立预付卡消费纠纷综合治理工作机制。

二要打造更高能级平台，强化数智监管效能。针对预付式消费活动频次较高、场景内容丰富、业态构成复杂、生态建设滞后，和市场信用体系不健全、金融服务能力不到位、政府监管机制不完善，投诉纠纷屡屡发生且得不到有效解决，以及监管技术手段落后等问题，建议按照上海市领导要求的“全部数据上链，上链数据共享”原则开发建设以“预付式消费联盟链+监管服务数智系统+数字人民币”为基本框架的预付式消费数智监管服务平台，该平台聚焦“三融五跨”，实现预付式消费治理技术融合、业务融合、数据融合，和跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务运行；聚焦“五全应用”，实现全空域、全流程、全场景、全解析、全价值实践应用；聚焦“三全监管”，实现全链条、全周期、全透明预收资金监管和信用风险监管；聚焦“政企协同”，共同打造党委领导、政府负责、部门协同、市场赋能高效协同格局。

三要加大宣传引导，充分凝聚共治合力。充分发挥新媒体作用，不断普及事前消费者教育，加强信息披露、法规宣传、案例警示、风险提升等措施，培养理性消费意识和风险识别能力。加强立法解读规范性，引导经营者合理预期和自觉守法。行业协会要加强本领域自律管理、自我约束，积极开展培训服务，引导会员依法、合规发行预付卡，有效发挥在协助化解纠纷方面的作用。建立面向各类市场主体的信息查询、披露、预警、反馈的闭环，利用预付码灰、红、黄、绿、黑五色动态变化规则，对预付卡经营者风险和信用状况进行实时监测、发布，引导政府监管和市场经营、消费、赋能服务等活动采信、评信、用信，推进信用体系建设。当前国家和地方预付卡监管立法进程正在加快，建议根据市场需求和管理需要，适时启动相关法规规章规范性文件的废改立释纂工作。

图文：人民日报

封面由AI生成

编辑、初审：高淑婷

复审：石思嘉

终审：徐雷冰

特别声明：本文经上观新闻客户端的“上观号”入驻单位授权发布，仅代表该入驻单位观点，“上观新闻”仅为信息发布平台，如您认为发布内容侵犯您的相关权益，请联系删除!