聚焦“2025国办1号文”：政府投资基金迎来“顶层设计”

CFIC导读

◆《指导意见》对政府投资基金进行了全方位规范，有助于推动其提高管理水平，促进良性竞争，提高财政资金使用效率，市场化、专业化将成为政府投资基金发展关键词。

原标题：【新华解读】聚焦“2025国办1号文”：政府投资基金迎来“顶层设计”

2025年开局，万象更新，政府投资基金也迎来“顶层设计”。

差异化管理基金、不以招商引资为目的设立基金、鼓励取消注册地限制、鼓励降低或取消返投比例……国务院办公厅近日印发《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），共7方面25条措施，干货满满、亮点突出，有很多新举措，给当下的股权投资市场带来了新希望，也提振了行业的信心。

首个国家级政府投资基金指导文件

首个国家级政府投资基金指导文件、利好行业发展、填补监管空白、对于股权投资市场影响深远……多位一线投资人和业内专家在阅读《指导意见》时，提到这些关键词。

CVSource投中数据显示，截至2024年末，各级政府共成立1627只政府投资基金，自身规模累计达3.35万亿元，为推动经济高质量发展贡献了不可替代的力量。

实际上，自从2002年中关村创业引导基金开始“试水”股权投资市场，作为一种政策创新工具，二十多年来政府投资基金在我国科技创新和产业升级、带动实体经济高质量发展等方面发挥了重要的支撑作用，在助力私募股权基金募资、引领产业投资等方面起到了良好的撬动作用。

在经历探索起步、规范运作、快速增长三个阶段后，尤其是近五年来，大量国有背景的资金涌入股权投资市场，基金数量与规模呈井喷式增长，迎来“风起云涌”“百舸争流”的新时代，也同样面临着存量优化、良莠不齐、无序竞争的挑战。

多位受访者表示，政府投资基金历经多年发展，各地都有一些管理办法和措施，但差异很大，甚至有些还存在过时或不适应市场变化的情况，一定程度上阻碍了股权投资市场健康发展。当下，政府投资基金体量越来越大，业内翘首以盼新的顶层设计出台。

2024年以来，中共中央政治局会议、国务院常务会议多次提到“耐心资本”。中国人民大学财政金融学院副教授胡波表示，当前，我国的经济增长正处于从“要素驱动、投资驱动”向“创新驱动”转变的过程中。国内外的实践均表明，从金融服务实体经济的角度看，相对于其他资本，股权投资基金对于促进科技创新和新质生产力发展具有更高的效率。

“我国的资金供给结构长期以间接融资为主，扣除政府债券后，直接融资仅占社会融资规模的20%左右。近年来，面对外部压力加大、内部困难增多的复杂严峻形势，我国股权投资基金行业发展遇到了一定的挑战，募资和退出两端均出现一些困难，股权投资基金在促进经济发展提质增量方面仍有较大发挥空间。当前，政府投资基金事实上成为整个股权投资基金行业的‘压舱石’，促进政府投资基金高质量发展，对整个股权投资基金行业持续发展具有重要意义。”胡波说。

中国财政科学研究院院长杨志勇表示，当下，政府投资基金正在进入存量优化阶段。这是首次从国家层面出台促进政府投资基金发展的重要文件，对基金精细化管理、运营效率提升提出了更高要求，有助于全行业的提质升级。对于构建更加科学高效的政府投资基金管理体系，发展壮大耐心资本、长期资本，意义重大。

“当前，中央正在积极推进积极的财政政策，完善政府投资基金顶层设计也是财政制度现代化的重要体现，有助于更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。”杨志勇补充说道。

“《指导意见》出台，非常有必要和及时。”国务院发展研究中心金融研究所副所长陈道富在接受记者采访时表示，当前，我国股权投资市场面临诸多挑战，各级财政和地方国企成为市场的主要资金来源，管理机构的行为受国有资金的影响越来越明显，暴露出一些投资趋同、重复建设和无序竞争的迹象。中央多次提出，要鼓励和规范发展天使投资、风险投资、私募股权投资，更好发挥政府投资基金作用，发展耐心资本。在这个关键时刻，及时规范政府投资基金发展路径，做好统筹管理，有助于更好发挥其在促进投资、促进经济高质量发展中的作用。

壮大耐心资本 推动有效市场和有为政府更好结合

对于一线投资人来说，“募资难”是近年来面临的主要压力之一。市场期待，有更多“活水”涌入一级市场，实现“长钱长投”，多举措破解股权投资市场流动性困境。

2024年12月举行的中央经济工作会议提出，加强财政与金融的配合，要以政府投资有效带动社会投资，更大力度吸引社会资本参与创业投资。

多位受访者表示，这次《指导意见》的一大亮点，就是吸引带动更多社会资本，完善分级分类管理机制，合理统筹基金布局，防止同质化竞争和对社会资本产生挤出效应。

财政部有关负责人表示，政府投资基金要聚焦重大战略、重点领域和市场不能充分发挥作用的薄弱环节，吸引带动更多社会资本，采用市场化方式支持创新创业和相关产业发展，提升基金专业化市场化运作水平。

“为更好地达到这一目标，需要进一步厘清政府与市场的边界。”胡波认为，政府投资基金中包含政府出资，应充分体现政策目标诉求；同时，政府投资基金也属于股权投资基金，应充分尊重股权投资基金发展规律，最终实现政府引导、市场化运作和专业化管理的有机统一。

记者在调研中了解到，部分地方政府在基金运作中存在不同程度的越位和缺位问题。一方面，一些地方缺乏对基金投向的科学规划和指导，政府投资基金“引导”作用体现得不够充分；另一方面，一些地方政府过度参与、干预项目层面的投资决策，市场化运作和专业化管理的作用发挥不够充分。

陈道富表示，《指导意见》回应了政府投资基金运作中存在的主要问题和市场诉求，在坚持财政资金属性的基础上，更好发挥市场力量支持产业发展和创新创业；还明确了政府投资基金是财政资金的创新使用方式，坚持政策目标不与民争利，特别是针对市场较为关注的问题，明确鼓励取消基金及管理人注册地的限制，鼓励降低或取消返投比例，不以行政手段干预基金日常管理事务和具体项目投资决策，强调国家级基金与地方基金的联动。

在股权投资市场，有观点认为，政府要“算大账、算总账”，市场主体主要算“财务账”。多位受访者都表示，基本认可这一提法，政府投资基金要把二者进行有机结合，做到既坚持政策目标导向，又尊重专业和市场，但也要正视二者之间的差异，“大账”和“总账”中，既有实现政策目标的诉求，也有商业可持续性的要求。

胡波认为，对二者进行有效协同的一个工具就是全过程绩效管理。2018年，中共中央、国务院发布的《关于全面实施预算绩效管理的意见》，把全过程绩效管理提到了国家治理体系和治理能力现代化的高度。当前，各级财政部门对政府投资基金的绩效管理主要以绩效评价为重点。未来，需要进一步完善政府投资基金绩效管理体系，真正做到“事前有目标，事中有监测，事后有评价，评价结果有应用”，切实发挥绩效管理对基金运作的“指挥棒”作用。

此外，针对发展、壮大耐心资本，《指导意见》明确提出“发挥政府投资基金作为长期资本、耐心资本的跨周期和逆周期调节作用，积极引导全国社会保障基金、保险资金等长期资本出资。在需要长期布局的领域，可采取接续投资方式，确保投资延续性。”

业内人士认为，《指导意见》中对耐心资本的相关表述，是在“创投十七条”中“支持保险机构按照市场化原则做好对创业投资基金的投资”后的又一政策指引。这也是在深圳、上海、北京等地明确提出引导保险资金等长期资本出资后，在国家层面给予更进一步的肯定。

鼓励创新、宽容失败，从制度层面为基金及管理机构“松绑”

近年来，为解决基金管理人“不敢投、不敢退、怕担责”等问题。多地政府积极实践，松绑国资创投考核指标，探路一级市场容错机制改革。北京、上海、浙江、安徽等多地提出“容错”“容亏”“延长基金存续期”等举措，体现了地方在化解一级市场困境时的积极探索。

最新出台的《指导意见》提出，要遵循基金投资运作规律，容忍正常投资风险，优化全链条、全生命周期考核评价体系，不简单以单个项目或单一年度盈亏作为考核依据。营造鼓励创新、宽容失败的良好氛围，鼓励建立以尽职合规责任豁免为核心的容错机制，完善免责认定标准和流程。

“建立健全容错机制，特别重要。”厦门国家会计学院副院长、教授邓建平告诉记者，“当前，一些新兴产业比如人工智能、生物医药、新能源，产业的技术创新和市场前景具有高度不确定性。以生物医药为例，一款新药从研发到最终上市成功率很低，整个过程中需要大量资金投入用于临床试验等环节。容错机制可以让基金管理者敢于在这些风险较高但对经济发展有重要意义的领域进行投资，不用担心因个别项目失败而被问责追责。”

邓建平表示，《指导意见》特别提到不简单以单个项目或单一年度盈亏作为考核依据。因为许多投资项目属于新兴产业或者处于初创阶段，这些项目从研发到商业化可能需要数年甚至十几年的时间。如果仅以单一年度盈亏来考核，很可能在企业还处于研发投入阶段，尚未产生收益时，就判定投资失败，这是不合理的。另外，如果仅以单个项目盈亏考核，基金管理人可能会为了避免某个项目的短期亏损而放弃一些有潜力但风险较高的投资机会。综合考虑项目的协同发展对基金整体收益的长期影响更为合理。

当前，各方面对于在政府投资基金领域实施以尽职免责为核心的容错机制，已达成广泛共识。胡波认为，下一步工作的重点在于落实，要建立可操作的实施细则，对责任追究或责任免除的条件、调查和决策的主体、程序等问题作出详细的规定，真正把“依法追责、尽职免责、精准问责”落到实处，既保护基金和基金出资人利益，又激发基金管理团队积极性。

2024年以来，一些创投机构密集向被投企业发起“回购”诉讼，引发市场高度重视。上海一位投资机构负责人告诉记者，“要求被投企业回购的深层次原因，还是考核机制所致，基金到期了就要尽职尽责地履行退出程序，去收回资金，否则就要被追责问责，不到万不得已谁都不想走起诉程序。”

对此，陈道富也表示，要尽快完善免责认定标准和流程，使得“容错”既有政策和机制，还有可操作的流程，这点至关重要。

针对政府投资基金设立正从部分省级、发达地市向区县“下沉”，甚至部分地方在设立投资基金中出现形式主义、无序“内卷”等发展乱象，《指导意见》在政府与市场关系、畅通退出渠道、地方政府招商引资与返投要求、考核评价、尽职免责等方面，都有具体举措。

比如，《指导意见》明确提出，明确省级政府加强本地区基金统筹管理，加强对下级政府设立基金的指导。县级政府应严格控制新设基金，财力较好、具备资源禀赋的县区如确需发起设立基金，应提级报上级政府审批。

受访者表示，《指导意见》对政府投资基金进行了全方位规范，有助于推动其提高管理水平，促进良性竞争，提高财政资金使用效率，市场化、专业化将成为政府投资基金发展关键词。相信《指导意见》以及后续配套政策的印发和实施，将为政府投资基金带来“顶层设计”和“操作指南”，在促进新质生产力发展、推动经济转型升级提质增效上发挥更大作用。

本文来源：新华财经

作者：何欣荣 郭慕清 董道勇

国家出台首个促进政府投资基金发展专门文件，有何看点？

财政部有关负责人介绍，此次出台的指导意见涵盖基金设立、募资、运行、退出全流程，提出7方面25条具体措施，旨在构建更加科学高效的政府投资基金管理体系，促进政府投资基金高质量发展。

国务院办公厅近日印发《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》。这一指导意见有何看点？将发挥何种效用？记者7日采访了财政部有关负责人和专家。

政府投资基金是创新财政资金使用方式、支持产业发展和科技创新的重要政策工具。

财政部有关负责人介绍，此次出台的指导意见涵盖基金设立、募资、运行、退出全流程，提出7方面25条具体措施，旨在构建更加科学高效的政府投资基金管理体系，促进政府投资基金高质量发展。

“这一指导意见充分肯定政府投资基金的积极作用，向市场发出积极信号，提振市场投资信心；围绕促进政府投资基金高质量发展提出了新的举措和要求，将更好服务国家发展大局，有力促进新质生产力发展。”中国人民大学财政金融学院副教授胡波说。

指导意见提出“突出政府引导和政策性定位”。政府和市场的关系应该如何把握？

“指导意见强调推动有效市场和有为政府更好结合，基金要聚焦重大战略、重点领域和市场不能充分发挥作用的薄弱环节，吸引带动更多社会资本，采用市场化方式支持创新创业和相关产业发展，提升基金专业化市场化运作水平。”这位负责人说。

合理确定政府投资基金存续期，发挥基金作为长期资本、耐心资本的跨周期和逆周期调节作用；积极引导全国社会保障基金、保险资金等长期资本出资，壮大耐心资本；在需要长期布局的领域，政府投资基金可采取接续投资方式，确保投资延续性……在壮大耐心资本方面，指导意见明确了多项举措。

“发展壮大耐心资本，要充分尊重市场规律，更好发挥政府投资基金的引导带动作用。”这位负责人说。

建立健全容错机制——是此次指导意见的一大看点，着力解决基金管理人不敢投、不敢退、怕担责等问题。

在胡波看来，指导意见明确了侧重长期考核和整体评价、鼓励建立以尽职合规责任豁免为核心的容错机制等多项举措，从顶层制度层面为基金及管理机构“松绑”，将促进基金更好发挥作用，提高投资效率。

政府投资基金的退出对实现资金循环利用，优化资源配置，促进产业升级具有重要意义。

针对当前政府投资基金在退出过程中存在的“退出渠道有限、退出机制不健全”等难点、堵点问题，指导意见提出多项举措。

这位负责人具体介绍：一是规范基金退出管理，完善不同类型基金的退出政策。二是拓宽基金退出渠道，推动区域性股权市场规则对接、标准统一，鼓励发展私募股权二级市场基金（S基金）、并购基金等，完善多层次资本市场体系。三是完善基金退出机制，探索简化项目退出流程，优化政府投资基金份额转让业务流程和定价机制，推动完善政府投资基金评估体系。

一段时间以来，一些政府投资基金扎堆热门赛道，部分县区大量设立政府投资基金。针对上述问题，指导意见也提出多项措施。

“指导意见明确基金要找准定位，合理统筹基金布局，防止同质化竞争和对社会资本产生挤出效应。”这位负责人介绍，具体包括了优化产业投资类基金功能、鼓励国家级基金加强与地方基金联动、明确对基金设立的分级管理要求等。

一分部署，九分落实。

财政部有关负责人表示，下一步，将加强各部门间的信息共享和沟通协调，形成工作合力；会同有关部门，制定出台配套细则，构建政府投资基金“1+N”制度体系；做好统筹协调，指导地方财政部门加强贯彻落实，更好发挥政府投资支持经济社会高质量发展的作用。

本文来源：新华社

作者：申铖

 微信编辑：朱家瑶 

（转自：中国金融信息中心）

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