高培勇：把握好央地财政关系改革的方向至关重要

12月21-22日，中国财富管理50人论坛2024年会在京顺利召开。中国社科院学部委员、原副院长高培勇在“全球经济变局：挑战与应对”主题大会上发表演讲。

高培勇指出，围绕落实中央经济工作会议精神的央地财政关系改革，是以增加地方的自主财力为导向的。由“自主性”到“分税制”可以发现，地方财政自主性与分税制财政管理体制之间的关系可以视为同一问题的两个方面。高培勇将其归纳为四个焦点：焦点之一，分税制并非分钱制。焦点之二，分级财政管理并非单级财政管理。焦点之三，转移支付并非越多越好，把转移支付定位为三个方面的功能：第一是区域发展平衡。第二是中央交办事项。第三是实行奖惩。凡是超出这三方面功能的转移支付，都是可以进一步研究和商榷的。焦点之四，税权不等于财权。

中央与地方财政关系的改革对于推动中国经济的持续回升向好和经济高质量发展的意义，毋庸赘言。我只想在此提及以下三个基本事实：

事实之一，在2024年9月26日中央政治局果断部署的一揽子增量政策中，“史上最大规模的地方政府债务化债方案”无疑是涉及范围最广、产生影响最大，也是最引人关注的一项。

事实之二，在中央经济工作会议围绕实施更加积极的财政政策而部署的六项具体措施清单中，几乎全部内容都要牵动中央与地方财政关系的调整，并都要落地于地方财政层面。

事实之三，在2024年全国一般公共预算支出总额285490亿元的总盘子中，其中的243470亿元系地方财政支出，占比高达85.28%。

这些事实提醒我们，地方财政收支运行格局是否规范、是否健全，对于做好2025年经济工作的重要性。地方收支格局的健全与规范又最终决定于央地财政关系格局的健全与规范。没有央地财政关系格局的规范与健全，就谈不上地方财政收支运行格局的规范和健全。因此，围绕本次会议主题——高质量发展的实现路径与金融支持——的一个重要看点，是央地财政关系或财政管理体制改革的走向。

正是在这样的背景之下，中央经济工作会议将“发挥经济体制改革牵引作用，推动标志性改革举措落实见效”列为明年经济工作的九项重点任务中的第三项。其中，统筹推进财税体制改革，增加地方自主财力，是特别引人注意的一项。

在“增加地方自主财力”这一表述中，最重要的关键词在于“自主”二字。这表明，围绕落实中央经济工作会议精神的央地财政关系改革，是以增加地方的自主财力，而非增加一般意义的地方财力或者非单纯的为增加地方财力而增加地方财力为导向的。这也说明，与明年的重点经济工作相伴而行的这一轮央地财政关系的改革是奔着增加地方财政的自主性而去的，重在自主，贵在自主，核心和灵魂在于自主。

我想，这是我们学习贯彻中央经济工作会议精神时需要重点把握的内容之一。

由“自主性”想到“分税制”，可以发现，地方财政自主性与分税制财政管理体制之间的关系可以视为同一问题的两个方面。

关于分税制，是有几点值得我们高度重视的：

第一，自1994年实施《财税体制改革》以来，我国的财政管理体制一直以分税制为名。

第二，2015年实施的《中华人民共和国预算法》第一章第十五条明确规定，国家实行中央和地方分税制。

第三，2020年颁布的《中华人民共和国预算法实施条例》第一章第七条亦对中央和地方分税制作了具体阐释。

第四，党的二十届三中全会强调了建立“权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”的重要性。

这些都表明，无论是在理论、实践还是法律层面，分税制都是对于我国财政管理体制的定义、定性和定位。

从分税制的角度来看，当前地方财政收支运行和央地财政关系层面存在一系列困难和挑战以及矛盾和问题。这些困难和挑战、问题和矛盾，从根本上说来，均源自分税制不够健全，落实不够全面、不够到位。因此，如何将中央经济工作会议所确定的增加地方自主财力与分税制的健全和完善联系起来，是一个关键点和要害处。

从总体上看，全面落实分税制的关键在于正本清源，回归常识，厘清分税制的内涵和外延。我把它归纳为四个方面的焦点：

焦点之一，分税制并非分钱制。分税制不是舶来品，其核心要义在于调动中央和地方两个方面的积极性，实现分事、分税、分管。迄今为止，我们见到的关于中国分税制财政管理体制的最权威的解释，是1993年国务院颁发的《国务院关于实行分税制财税管理体制的决定》。其中明确指出，按照中央和地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据财权与事权相结合原则，将各种税统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度；建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束。

1994年开始实施的分税制，是作为在此之前的以分钱制为特征的对应体制而设计的。在此之前，我国中央和地方之间关系的财政管理体制经历了总额分成、分类分成和财政大包干等阶段，这些都是按财政收入分配的。也就是，分的是“钱”。

分税制与分钱制的最大区别在于分什么和何时分。分税制分的是税收要素，而分钱制分的是税收收入。分税制关注的是税本、税源和税收之间的关系，从源头入手。就目前的情况而言，分税种也就是分税源；而分钱制关注的是税收收入的结果。

新《预算法实施条例》第一章第七条明确指出，“预算法所称中央和地方分税制，是指在划分中央和地方事权的基础上，划分中央和地方财政支出范围，并按税种划分中央和地方预算类收入的财政管理体制”。

焦点之二，分级财政管理并非单级财政管理。对于像中国这样的大国，实行分级财政管理是必要的，这要求坚持一级政府、一级预算、一级财政的原则。这意味着，我国的财政体制是实行分级管理，而不是在只有全国范围内的一级财政管理。

举个可能并不特别恰当的例子。我那代人的北方家庭财务安排的通常情形是，在子女长大成人开始工作时，需要将全部工资上交给母亲，母亲根据全家的生活需要分配使用；而在子女结婚成家后，财务安排便转变为两个独立的家庭之间的关系。此时子女需按月向家长支付一定金额，剩余部分归自己使用。

因此，单级财政管理和分级财政管理绝对是两个不同的概念，不宜将两者混为一谈。

焦点之三，转移支付并非越多越好。在本年度财政预算的总盘子当中，28万亿的一般公共预算支出中，24万亿为地方财政支出，中央财政本级支出仅为4万亿左右。地方财政支出中的近12万亿，需要中央财政通过转移支付来提供财源。这显然是不合逻辑的。

转移支付的功能应当如何定位？总体而言，从基本理论和基本规律出发，我们把转移支付定位为三个方面的功能：

第一是区域发展平衡。不同区域之间发展有差距，中央财政通过“抽肥补瘦”的方式，为发展水平不是很高的地方予以财政支援。

第二是中央交办事项。中央财政将特定任务交由地方政府完成，要为此提供必要的资金。

第三是实行奖惩。对于地方政府完成符合中央宏观调控意图的事项，中央财政要给予奖励。

凡是超出这三方面功能的转移支付，都是可以进一步研究和商榷的。

焦点之四，税权不等于财权。税权与财权的区别在于，虽然作为一个单一制国家，税权需要高度统一，但财权涉及收入与支出的调配权、组织权和平衡权，这些应当属于分级财政管理的范畴。不可把税权和财权混为一谈，认为税权高度统一就意味着财权也要高度统一，这显然是一种误解。

从中央经济工作会议提出的增加地方财政自主性的导向来看，从分税制的内涵和外延而论，央地财政关系的改革旨在调动的是中央和地方两个积极性，其落脚点和出发点在于增加地方财政的自主性，即增强地方财政的确定性、稳定性和可预见性。

责任编辑：张逸君

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