制度型开放与深化经济体制改革的内在统一关系|国际经济合作_新浪财经

转自：人民论坛

【摘要】以开放促改革、促发展，是我国改革发展的成功实践。作为高水平对外开放的核心内容，制度型开放不仅是党中央基于国际国内多重复杂环境作出的重大战略决策，也是我国全面深化经济体制改革的重要抓手和必由之路。制度型开放在有效破解“逆全球化”、全球经济下行、全球经济治理低效率等发展难题基础上，以外促内，通过完善要素市场基本制度和规则、推进要素市场制度创新、深化要素市场化配置综合改革试点等路径，驱动要素市场化改革向纵深发展。面对世界百年未有之大变局，必须准确把握制度型开放与深化经济体制改革的内在统一关系，在二者相互促进的良性循环中推动经济高质量发展。

【关键词】制度型开放经济体制改革国际复杂环境要素市场化改革

【中图分类号】F125 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.22.006

【作者简介】李平，山东理工大学校长特别助理、二级教授，中国新兴经济体研究会副会长、中国拉丁美洲学会副会长。研究方向为国际经济理论与政策、制度型开放。主要著作有《R&D资源约束下中国自主创新能力提升的路径选择》《国际技术扩散对发展中国家技术进步的影响》等。

引言

中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出要“以经济体制改革为牵引”，进一步全面深化改革。《决定》对完善我国高水平对外开放体制机制作出重要部署，明确指出要“坚持以开放促改革”“稳步扩大制度型开放”。历史和实践表明，全面深化经济体制改革绝不是在封闭条件下实现的，而是建立在更高水平对外开放的基础之上。习近平总书记强调，要“以扩大开放促进深化改革，以深化改革促进扩大开放，为经济发展注入新动力、增添新活力、拓展新空间”。

作为高水平对外开放的核心内容，制度型开放不仅是党中央基于国际国内多重复杂环境作出的重大战略决策，也是我国进一步深化经济体制改革的重要抓手和必由之路。制度型开放源于但不限于传统的商品和要素流动型开放，且以人类命运共同体理念为指引，以对接、重塑、引领国际高标准经贸规则为核心，内涵涉及规则、规制、管理、标准等层面的深度改革，关键是服务高质量发展，目标是为以中国式现代化全面推进强国建设和民族复兴提供强大动力和制度保障。

当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处于转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻坚期，推进经济体制改革仍然存在诸多堵点问题，如市场体系还不健全、生产要素流动不顺畅、资源配置效率有待优化等。面对严峻复杂的国际环境和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，[1]如何在制度型开放的背景下，进一步深化经济体制改革；在全面深化改革中稳步扩大制度型开放，是当下实现经济高质量发展的关键所在。为此，本文首先系统梳理当前我国经济发展所面临的国际复杂环境，并探究制度型开放破解国际复杂环境的作用机理；其次，以要素市场化改革作为深化经济体制改革的切入点，剖析要素市场化改革的原因以及重点领域，并论述制度型开放驱动要素市场化改革的具体举措；最后，阐明制度型开放与深化经济体制改革的双向互促关系，并提出以开放促改革、以改革促开放的实践路径，以期为新时代推进制度型开放、深化经济体制改革提供启示。

以制度型开放破解复杂国际环境

国际环境的优劣关乎我国经济发展的速度和质量，制度型开放是我国应对复杂国际环境、提升综合国力和国际竞争力的关键举措，其涵盖范围不仅包括商品和要素的流动，而且更加注重规则、规制、管理、标准的对接，强调以开放、自信、包容的姿态深度融入世界经济，降低复杂国际环境对我国经济发展的不利影响。

以制度型开放应对“逆全球化”思潮。当前，地缘政治冲突不断、资源分配不公、国际经济安全遭受国际金融资本挑战等问题持续性恶化，[2]发达经济体和欠发达经济体反全球化的力量不断增强。[3]“逆全球化”的发展不仅加速全球经济衰退，增加金融贸易风险，而且给世界经济的平稳运行带来了诸多危害。制度型开放是我国有效降低“逆全球化”负面效应，为双边及多边贸易合作扫清障碍提出的“中国方案”。

首先，作为制度型开放的重要载体，自贸试验区能够为经济全球化发展注入新动力。[4]自贸试验区充分发挥改革开放综合试验平台作用，不断推进贸易和投资自由化、便利化，为破解“逆全球化”提供了有力支撑。在“逆全球化”不断加剧的时代背景下，我国持续建设自贸试验区，通过实施更加开放的政策措施，如负面清单管理、外资企业国民待遇、智慧海关建设等措施，举办进博会、服贸会、数贸会、广交会等展会，吸引更多外资和高端要素流入。同时，自贸试验区积极探索制度创新，形成可复制可推广的开放模板，为全面推进制度型开放提供示范。

其次，制度型开放具有较强的制度溢出效应，为应对“逆全球化”提供了国际合作的新方案。“一带一路”是扩大制度型开放的典型举措，迄今为止我国已与150多个国家、30多个国际经济组织签署超过3000个合作项目。其中，在“硬联通”方面，中欧班列已通达欧洲25个国家的224个城市，雅万高铁、中老高铁、匈塞铁路、比雷埃夫斯港等基础设施项目陆续建成并投运。在“软联通”方面，“丝绸之路”中国政府奖学金、鲁班工坊、“光明行”、菌草技术、杂交水稻、青蒿素等一批“小而美”民生工程成功实施，我国与超过140个共建国家签署文化和旅游领域的合作文件。此外，在国际规则标准等领域的合作方面，《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）于2022年1月正式生效实施，中国与29个国家和地区签署了22份自贸协定，与65个国家标准化机构和国际组织签署了108份标准化合作协议，与114个国家和地区签署了避免双重征税协定。

以制度型开放缓解全球经济下行压力。在多重复杂环境的时代背景下，各国纷纷收紧宏观经济政策，导致世界经济下行压力显著增大。而制度型开放战略的提出，一方面能够推动国际国内规则、规制、管理、标准的对接，以成熟的制度安排破解全球利益分配不均的局面。同时，通过推进自贸试验区、“一带一路”深化升级以及积极参与多边贸易协定等方式，清理和修改国内不合理、不相容的法律法规，形成规范透明的基本制度体系和监管模式，进一步提高国内制度建设的水平。此外，制度型开放的多样化举措也促使我国在学习国际规则的基础上积极参与国际规则的制定和修改工作，确保发展中国家能够平等地参与并分享利益，减少因经贸往来的“黑箱”操作所导致的利益分配不均问题，进而缓解全球经济下行压力。

另一方面，中国积极塑造符合自身发展利益的数字贸易规则体系，形成了具有中国特色的数字贸易体系。数字技术的不断发展推动着服务贸易向数字化转型，[5]通过对接国际先进数字贸易规则体系，构建统一高效、开放包容的管理体系，能够最大限度地激发数字贸易市场的活力。同时，针对数字贸易传递的即时性和数据要素较强的流动性特征，制度型开放通过制度创新推进国内数字贸易法律制度完善，制定既能繁荣数字贸易，又能保护数据安全和数据隐私的政策法规，最终形成了具有中国特色的数字贸易规则模板。“中国方案”加速了现存利益分配体系的透明化和有序化变革，进一步缓解了因利益分配不均导致的世界经济发展速度停滞问题。

以制度型开放解决全球经济治理的低效率。针对全球经济治理日益严峻的分散化、碎片化和无政府状态，[6]我国积极利用“一带一路”、RCEP等制度型开放举措，加强与其他国家合作，共同推动全球经济治理体系的改革和完善，为维护世界经济的稳定和繁荣贡献了中国智慧和力量。一方面，“一带一路”通过政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通，促进经济全球化向好向善发展。互联互通不仅促进基础设施的联通，而且是基础设施、制度规章、人员交流“三位一体”的多线联通。另一方面，RCEP首次将中、日、韩等亚洲主要经济体纳入单一市场规则安排之中，进一步降低区域内经贸制度性成本，促进区域内贸易和投资的增长。RCEP的签署和生效为全球经济治理体系改革提供了一种更加包容和开放的新路径，它兼顾不同经济体的不同利益诉求，通过创造性的规则设计，如提倡部分欠发达经济体在服务贸易和投资中将正面清单转化为负面清单、推行适度的原产地累积规则，进而提升参与国的开放程度。稳步扩大制度型开放，不仅增强了我国优化和塑造国际规则的能力，而且以更广阔的视野和更有效的手段，捍卫了欠发达经济体的利益诉求，推动全球经济治理体系朝着更加公正、合理和包容的方向发展。[7]

以制度型开放驱动要素市场化改革

党的十九大报告中明确指出“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点”；党的二十届三中全会审议通过的《决定》再次强调了要素市场化改革的核心地位，提出要“完善要素市场制度和规则，推动生产要素畅通流动、各类资源高效配置、市场潜力充分释放”。这表明，在当下全面深化改革的背景下，要素市场化改革仍是经济体制改革的重中之重，制度型开放通过完善以市场供求关系决定要素价格、以市场评价要素贡献、以要素贡献决定报酬的机制，能够充分释放各生产要素的巨大潜能，从而有力解放和发展社会生产力，为经济高质量发展提供强劲动力。

首先，要廓清要素市场化改革的原因。当前，我国要素市场化改革仍面临一些深层次问题。一方面，当前制度环境尚不完善，部分领域的法律法规存在漏洞，难以为要素市场化改革提供充分的法律保障，并且一级市场和二级市场之间的关系不够清晰，市场参与者难以准确把握市场动向，导致市场主体结构单一且中小企业参与度低，影响市场的整体运行效率。另一方面，改革开放40多年以来，商品的市场化程度已经达到97.5%，而要素市场化程度还未达到理想程度。[8]因此，制度规则的不完善与市场化程度低已成为要素市场化改革的关键障碍。

现阶段，要素市场化改革需要重点克服不利于发挥市场和政府作用的制度性障碍，着力破解市场体系不健全、公平竞争制度不完善、产权保护水平有待提升等难题。从目前集约型的经济发展模式看，仅依靠传统的商品和要素流动型开放的发展模式，已无法适应当前要素市场化改革的需要，亟须推动传统开放战略向规则、规制、管理、标准等制度型开放战略的转变，为要素市场化改革提供相应的制度保障。一方面，制度型开放可以通过制度对接，加快引进人才、技术、数据等高端生产要素，从而增强深层次改革的动力，破除不利于要素优化配置的制度障碍；另一方面，可以充分汲取发达经济体在相关领域解决堵点问题的经验，为我国制定改革方案提供参考。

其次，要划定要素市场化改革的重点领域。随着科技进步和经济发展，生产要素也由中国版的五大生产要素发展至如今的七大生产要素。从传统生产要素市场化改革看，改革的核心目标是消除资源配置扭曲，使经济达到潜在生产可能性边界。为改变资源配置扭曲这一目标，亟须加快要素市场化改革进程。由于传统生产要素市场化发展的时间较长，基础性制度已较为完善，因此，为适应经济高质量发展的需要，传统要素市场化改革的重点应聚焦于制度创新方面。而目前我国推进的制度型开放战略较以往开放模式更加注重推进规则、规制、管理、标准的国际对接，能够为要素市场化改革的制度创新提供一定的国际经验借鉴。

对于知识、技术、管理及数据等新型生产要素而言，发展时间较短，较传统生产要素更具时代特征，改革难度也越大。尽管新型生产要素呈现出广泛应用的态势，但与之相匹配的规范市场机制及全面管理措施尚未完全建立。因此，新型要素市场化改革重点不仅在于制度创新，更在于基础制度的规范与完善，包括明确新型生产要素的产权归属、建立健全交易规则以及完善相关法律法规体系等，为新型生产要素的市场化提供一个公平、透明、可预期的环境，从而充分激发其市场活力和创新潜力。制度型开放可以通过发挥自贸试验区的“先行先试”作用，探索出更加符合新型生产要素特点的规则体系。“边境后”生产要素市场化规则的制定，不仅有助于规范新型生产要素的市场行为，还能够为未来的全面开放和更深层次的市场化改革提供有益的经验和借鉴。同时，还应注重提升新型生产要素的市场化水平，包括加强新型生产要素的市场培育，提高其市场认知度和接受度，以及推动新型生产要素与传统生产要素深度融合，进而共同促进经济高质量发展。总体来看，要素市场化改革是一项长期而艰巨的任务，需要以基础制度的完善与规范为根本，以制度创新为重点，将制度型开放作为突破口，全面提升要素的市场化水平，充分释放其蕴含的巨大经济价值和社会价值，为构建高标准的市场经济体系提供有力的支撑。

最后，要确定以制度型开放深化要素市场化改革的举措。中国经济迈向高质量发展阶段，必须坚定不移地推进要素市场化改革。敏锐把握经济全球化新趋势与国内要素禀赋的动态变化，采取更加积极主动的开放姿态，不仅要在广度上拓展国际市场，更要在深度上优化开放结构，提升开放效益。为此，我国对外经济发展方式必须经历深刻转变，深入贯彻落实高水平对外开放新战略，以制度型开放深化要素市场化改革，推动我国经济从依赖传统优势向创新驱动、绿色低碳、共享共赢的新模式迈进，确保发展格局的持续优化与升级，为实现经济高质量发展注入不竭动力。[9]

一是完善要素市场基本制度和规则。以制度型开放推动生产要素的市场化配置改革，并促使产业政策向更加普惠和功能性导向转型，这要求在市场准入门槛、技术标准化水平、竞争中性原则以及服务贸易与数字贸易等方面，积极与国际高标准经贸规则接轨，构建既有国际竞争力又符合国内发展需求的开放型制度体系。首先，根据不同要素属性、市场化程度差异和社会经济发展需要，明确其市场化过程中的定位和作用，稳步推进要素市场化制度建设。[10]其次，建立健全法律法规体系，针对要素市场的特殊性，加快制定和完善相关法律法规，明确产权归属、交易规则、监管责任等，为要素市场化提供坚实的法律保障。最后，进一步优化市场准入与退出机制，简化审批流程、降低市场准入门槛，鼓励各类市场主体参与要素市场交易，并建立健全市场退出机制，确保市场优胜劣汰，提高市场效率。

二是稳步推进要素市场化制度创新。其一，加强新型数据要素的基础设施建设，为新型要素市场化改革提供有力支撑。同时，完善顶层设计，注重系统集成和总体谋划，构建适应新型生产要素特征、符合市场规律、契合发展需要的制度体系。其二，积极学习并借鉴《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）和《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）等高标准经贸规则，在公平竞争、反垄断、知识产权保护等方面强化制度性安排，提升我国市场的国际化水平。不断为我国要素市场规则“增容扩圈”，积极采取“以双边带多边、以区域带整体”的推进策略，选取与我国贸易往来密切、发展潜力大、政治互信较好的国家或地区签署双边协议。[11]其三，增强生产要素的市场服务能力，培育和发展一批专业的要素市场服务机构，如评估机构、交易平台、咨询机构等，提升要素市场服务能力和水平，满足各类市场主体的多元化需求。

三是深化要素市场化配置综合改革试点。一方面，以2022年国务院办公厅印发的《要素市场化配置综合改革试点总体方案》为基础，各省市地方政府可在自贸试验区、电商综合示范区等制度型开放的“试验田”中积极开展要素市场化配置综合改革试点，先行先试、积累经验，在试点区域内创新体制机制，鼓励地方政府大胆创新，探索适应要素市场化需求的改革方案，如建立要素交易平台、完善价格发现机制等。另一方面，中央政府应加强对试点区域的政策支持和指导，协调各部门之间的政策衔接，形成政策合力，推动经济体制改革顺利进行，并定期对试点措施进行评估，总结经验，形成可复制、可推广的改革模式。

统筹推进制度型开放和经济体制改革

制度型开放与经济体制改革之间具有内在统一的关系，二者相互促进、相辅相成。一方面，制度型开放为经济体制改革提供了外部动力与方向指引；另一方面，经济体制改革则为制度型开放提供了坚实的国内基础与支撑，两者共同推进经济高质量发展。

以制度型开放推动经济体制改革再深化。一是深化国有企业改革，营造公平竞争的市场环境。一方面，制度型开放要求与国际高标准经贸规则接轨，有助于推动国有企业建立健全和完善管理体系，形成企业内部各个部门之间权利的有效制衡以及有效监督，进而提高企业的管理水平和决策效率。另一方面，在对接国际高标准经贸规则的过程中，参与市场经济活动的各个主体按照国际标准参与市场经济活动，能够推动国内市场竞争规则的进一步完善，以激发市场主体的创造性和积极性。

二是借助自贸试验区、“一带一路”和RCEP等平台，完善高水平对外开放体制机制。一方面，自贸试验区作为制度型开放的重要举措和制度创新的“试验田”，在贸易、金融、投资等领域进行了一系列先行先试的改革探索，如“单一窗口”制度和负面清单管理制度，为全国范围内的制度改革提供了经验和范例，一定程度上推动了我国自主开放和单边开放的进程。另一方面，“一带一路”和RCEP使得相关国家在基础设施、货物及服务贸易、人文交流等方面进行了广泛的交流合作。在这一过程中，不同国家的法律、政策、市场、文化环境会对企业发展提出新的要求，倒逼企业加强自身管理创新和技术创新。此外，为了使企业更好地参与全球经济活动，政府及相关部门也应在法律、税收、金融、贸易等方面不断进行改革和完善，以提供有力且精准的政策支持和服务保障，进而加快实现更大范围、更宽领域、更深层次的对外开放。

三是积极参与全球经济治理体系改革，维护发展中国家的利益诉求。一方面，要了解和适应国际规则和标准，并对国内相关法律法规进行修订和更新，使其与国际接轨，这将在一定程度上推动国内制度的改革、优化。而提供全球公共产品需调动和整合国内诸多方面的资源，资源的多方流动会促进产业链和供应链的升级，这将进一步推动国内产业结构的优化升级和相关产业的改革转型。另一方面，要扩大建设面向全球的高标准自由贸易区网络，提升我国自由贸易协定开放的水平和标准。高标准的自由贸易协定不仅要纳入对数字、绿色、标准等规则的考虑，还应积极向国际社会提供高质量理念性的公共产品，如构建人类命运共同体理念、共商共建共享的全球治理观等，倡导多边主义、合作共赢的国际关系理念。

以经济体制改革促进制度型开放。一是建设国际化、法治化、便利化的营商环境。营商环境包括但不限于外资、外贸等领域，通过建立健全制度规则、完善机构设置、建设数字平台等措施，能够优化外商投资和贸易往来间的制度环节，清除整顿不良中介，构建亲清新型政商关系。同时，开设多方位有特色的金融服务，为外资外企更好融入国内资本市场、债券市场创造有利条件。

二是缩减市场准入负面清单。制度型开放已经从边境开放延伸到了边境内开放，市场准入负面清单“一单尽列”“全国统一”的特点可以有效提升市场准入透明度，放宽市场准入限制，更好地服务于制度型开放。[12]同时，根据国家实际发展情况和战略需求，制定具体的负面准入清单缩减方案，确定需要重点放宽市场准入限制的领域，从而促进不同领域有序扩大开放。

三是优化区域开放布局。区域开放布局是推进高水平对外开放的必然要求和重要组成部分。[13]建议对各区域的经济基础、产业结构、资源禀赋等方面进行全面深入的调查和分析，结合国家整体发展战略，划分不同类型的开放区域，明确各区域在贸易、创新、投资等方面的主要功能和发展重点，建立跨区域的协调发展机制，促进资源、信息、技术的流通与共享，加快形成全面开放的新格局，推动实现经济的高质量发展。

四是促进国内规则与国际规则有效衔接。[14]从理论逻辑和实践意义层面看，国际经贸规则是全球生产力发展水平的重要推动力。因此，积极参与与其他国家和地区的双边或多边合作，推动相关领域的法律法规和经贸规则向国际高标准靠拢，实现国内规则与国际规则的对接，为全球生产力的发展提供有效的推动力。

注释

[1]李平、高椰：《制度型开放与全球经济治理体系改革的中国对策》，《国际经济合作》，2024年第1期。

[2]赵伟洪、张旭：《中国制度型开放的时代背景、历史逻辑与实践基础》，《经济学家》，2022年第04期。

[3]约瑟夫·E.斯蒂格里茨：《全球化逆潮》，李杨等译，北京：机械工业出版社，2019年。

[4]彭磊：《我国自贸试验区建设成就、经验与提升战略》，《国际贸易》，2023年第9期。

[5]方慧、霍启欣：《数字服务贸易开放的企业创新效应》，《经济学动态》，2023年第1期。

[6]戚聿东、褚席：《数字经济发展、经济结构转型与跨越中等收入陷阱》，《财经研究》，2021年第7期。

[7]沈坤荣、李敏：《国际经贸规则重塑背景下中国推进制度型开放的战略思考》，《浙江工商大学学报》，2023年第6期。

[8]常修泽：《深化要素市场化改革需厘清的若干理论问题》，《人民论坛》，2024年第15期。

[9]袁志刚：《深化要素市场改革创新对外开放模式》，《经济研究》，2013年第2期。

[10]高运胜、朱佳纯、康雯雯：《高质量视角下我国对外贸易发展的动能塑造与路径选择》，《经济学家》，2021年第6期。