对话 | “汶川大地震”16年后，社会救援力量何去何从？

转自：卫元祺 朱雅文 李梦迪 郑子愚

梁绪伟结束了最忙碌的7月和8月。最近，他和他的队员们有了更多的休息时间，偶尔出勤，是为了处理城市中的毒蜂窝。梁绪伟是河南省伊川县神鹰救援队大队长。今年夏天，他所在的救援队与往年夏季相比忙碌了许多，“规模最大的两次是7月湖南平江救援和8月陕西志丹排涝。小型救援数量太多，无法统计次数”。10月22日，应急管理部新闻发言人、新闻宣传司司长申展利在季度例行新闻发布会上介绍称，前三季度各种自然灾害共造成全国8402.7万人次不同程度受灾。其中，“七下八上”防汛关键期灾害损失较重，因灾死亡失踪人数、直接经济损失分别占前三季度的38%和32%。同时，前三季度全国平均降水量633.3毫米，较常年同期偏多10.5%。全国共发生36次区域暴雨过程，多地降雨持续时间长、落区重叠、局地降雨突破极值，引发了洪涝和地质灾害。

在灾难频发的当下，社会救援力量已然成为国家救援体系的重要组成部分，但依然存在诸多需改进的地方。2022年6月22日，应急管理部发布《“十四五”应急救援力量建设规划》，提出目前社会救援力量还存在应急救援能力不足、力量布局不够均衡、人才科创能力不强、保障机制有待完善等问题。

解放日报·上观新闻此前关注过民间救援力量陷入“疲惫”的现象。报道发布后，我们在留言中发现，人们依然对“民间队伍谁来管”“救援与救灾有何区别”“所捐钱款和物品送去哪儿”等问题存在疑惑。在不太忙碌的10月里，我们与几位深耕公益救援事业的业内人士聊了聊，试图打开社会大众与社会救援力量之间隔着的墙。

救援：应急响应机制和志愿服务之间，必须有个粘接层

解放日报·上观新闻：从2008年至今，民间救援力量发生了什么改变？河南省伊川县神鹰救援队大队长 梁绪伟：民间救援队发展的关键节点有两个：一是2008年汶川地震后，救援队数量激增。二是2021年郑州水灾后，当时部分新发展起来的救援队专业能力有限，到现场不知如何开展救援，造成一些问题。2008年左右，国内大型和中型灾害比较多，救援队更多是用手刨土救人，现在救援队有更多专业的智能化设备。壹基金救灾基金分管助理秘书长 魏明涛：现在的救灾行动更有序，也更有效了。2008年汶川大地震是“公益元年”，百万名志愿者进灾区，当时有些紧急救灾的工作体系不够完善，比如救灾资源的协调、分配、发放等，存在信息不对称、发放不精准的问题。2018年3月，中华人民共和国应急管理部（以下简称“应急管理部”）成立，社会力量的救援和救灾机制提升了很多，国家层面出台了不少政策，推动社会救援力量有序、有效、有力地参与救灾工作。解放日报·上观新闻：今年夏季，“救灾疲软”话题讨论度很高，民间救援力量遇到了什么困难？河南省伊川县神鹰救援队大队长 梁绪伟：很多人认为，目前民间救援队就是缺资金。这两年资金的确紧张，但我认为最大的问题是救援能力和救援装备亟待提升。以我所在的救援队为例，主要开销集中在昂贵的救援装备上，以及队员自费参加的各类救援技能培训，包括考取国家应急救援证、红十字救护员证等，都是为了提升救援能力和效率。走不下去的救援队常因内部自身发展问题陷入困境，这不仅损害了民间救援队的整体形象，也让那些真正努力工作的队伍受到牵连，导致爱心企业和个人对救援队持保留态度。厦门曙光救援队队长 王刚：部分救援队不专业，导致地方政府信任度有限。入行没有门槛，始终是民间救援队的硬伤，且有些人将其视为快速增长知名度、获取社会地位的通道。据我了解，至今国内都没有一个科学的资质证明用以评判救援队的能力。有些所谓的职业资格证水分很大，我认为这没有意义，但队员们又必须拿到。

卓明灾害信息服务中心创始人 郝南：民间救援队特点在于学习技能快，相比于调动消防力量救援，成本低，但机构形态建立和维持难。救援行动需要高度组织化和强纪律性，很多救援队还没有真正形成专业团队，更别提维持专业团队的持续性。从分布上看，目前救援队在经济发达地区更多，而并不是按照灾害风险高低和发生频率来分布的。灾害有一定的地域性，灾害多、风险高的地方经济发展较慢，救援队伍反而比较少。当灾难发生时，需跨区划调控，才能最大限度地发挥救援队灵活、机动的特点。基金会救灾协调会项目总监 佟欣然：当前经济形势下，基金会资金趋紧。部分行业基金会有灵活的长期备灾资金，能迅速响应灾害。而部分基金会则依赖灾后募资。筹资政策缩紧以及公众筹款额缩减，导致基金会参与受限。部分救援队日常通过承接政府购买服务项目或企业项目实现自我“造血”，如深公益模式，全职人员大部分是项目人员，开展日常项目运作，项目资金可以支持救灾行动。解放日报·上观新闻：国家针对民间救援队，是否形成了系统的管理体系和培训与选拔机制？基金会救灾协调会项目总监 佟欣然：这个问题的前提是明确民间救援队的定位：单纯的志愿服务方，还是注册机构？国内民间救援队数量很多，并不是所有都是经注册的社会组织。人可以抱起一堆石头，但无法抱起一堆沙子，队伍的组织结构、人员配置、目标和参与路径很难被归类和划分，因此在引导和统筹上存在难度。当然我个人认为，比统筹管理更重要的是，救援队自身可以有效地进行自我管理和发展。厦门曙光救援队队长 王刚：国家还是给予了很多支持的。第一，以前队员买保险时，保险公司会以“主动涉险”为由拒赔。现在在银保监会的支持下，几家大型保险公司专门推出了社会力量救援险。第二，国家把社会救援力量纳入应急管理部的表彰范畴，对我们来说是很重要的激励机制。第三，国家多部门联合发文倡导向社会救援力量购买服务，提升救援队的“造血”功能。比如，我所在的救援队目前就负责部分海岸线巡护和一个现场指挥部的搭建。第四，应急管理部每年都会面向社会救援骨干力量开展技能培训。成都授渔公益发展中心理事长 王海波：针对救援队，10月11日，应急管理部发布了《社会应急力量分类分级测评实施办法（试行）》，将于明年1月1日起实施。该办法将测评专业类别细分为建筑物倒塌搜救、山地搜救、水上搜救、潜水救援、应急医疗救护等。这是在倒逼救援队更专业、更规范，帮助救援队精准定位，比如那些不适合生命救援的队伍，可以考虑聚焦于后续的救灾服务上。此外，针对救援人员，目前应急管理部在推“应急救援员”的培训，该培训证书是经过国家人社部认定的，未来可能会成为救灾行业的标准证书。根据《应急救援员国家职业标准（征求意见稿）》，救援员被分为五级，五级是最初级的，涉及基础的灾害监测、现场救援、伤病处置等能力，四级培训也正在酝酿中。目前，该培训并没有强制救援队队员必须参加。但是，今年6月颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》中已经明确要求救援队员需持“应急救援员”证书，该法将于11月1日起施行。我相信日后该证很有可能成为一个准入门槛。卓明灾害信息服务中心创始人 郝南：民间救援队成员绝大多数是志愿者，志愿服务要基于自愿性。但是救援这件事，需要行伍式的管理，需要统一的指挥和令行禁止，两者本来是矛盾的。首先需要志愿者自愿遵守一些基本守则，在被充分告知及表明充分认可并愿意遵守的前提下，才能从事救援作业。比如2016年，中国灾害防御协会地震应急救援专业委员会和国内一些代表队伍共同起草和签署了《2016救援行动公约暨〈德清宣言〉》。

目前救援的很多问题，都出在救援队能不能进入灾区上。这完全可以设立准入标准，现在受灾地政府会向一些救援队发邀请函，这就是对救援队的专业能力有需求的表现，但政府往往很难判断哪些救援队具备什么专业能力，能不能保证自身的安全。如果有一个专业能力的验证机制就会方便很多。应急响应机制是一个刚性的结构，而志愿服务则是柔性的，两者之间必须有个粘接层，才能更好地衔接，这需要一个可以承担枢纽功能的政社合作机制发挥作用。   

救灾：中国公益事业至今还只是个脆弱的“宝宝”

解放日报·上观新闻：如何理解“救援”与“救灾”的联系？在社会救援力量中，不同主体是如何具体实践的？卓明灾害信息服务中心创始人 郝南：“救援”和“救灾”有必要加以区分，“救援”是灾难发生后为了保护生命马上就要采取的行动，比如地震之后从废墟下搜救人员、洪水中转移受困群众等。而“救灾”更多指的是为已经脱离险境的群众提供生活保障，比如安置受灾群众、发放物资、环境消杀等。就我所在的卓明来说，我们首先会对灾情和需求进行评估，比如以县为单位，一般几十几百人被困，当地的救援队就能搞定。若被困人数超过一定量级，比如达到上千人，或者分布得非常分散，超出了地方救援力量储备，我们认为需要外部支援。流程是：先按照降雨量和水文数据，结合灾害的突然性，研判洪水影响范围内的人员数量和建筑类型。当评估出可能的受困人数超出当地救援力量可应对范围时，我们会启动紧急求助平台，线上发放求助表单，收集需求信息。同时根据水雨情判断险情持续的时长，并将灾情告知有效时间内能赶到的救援队。救援队会根据各个地方的协调机制和政府相关部门联络对接。河南省伊川县神鹰救援队大队长 梁绪伟：能不能在群众最需要我们的第一时间赶到现场，至关重要。正式响应灾情前，我们会进行综合研判，时间和距离是最主要的考虑因素，省内要求4小时内赶到，省外要求最迟不超过8小时，再晚就没有意义了。另外，以救援技能和救援经验为筛选标准，对救援队员进行筛选。基金会救灾协调会项目总监 佟欣然：不同基金会和当地的连接方式有区别，有一些还很有特色。比如，有的基金会的中高层骨干去各地基层挂职干部。如果这个县或者附近县发生灾害，基金会可以快速对接到当地。有的企业基金会在乡镇设有工作站点，驻站人员可以在灾时作为一手信源，也可以协助开展灾情评估，了解当地需求。救援和救灾是两套完全不同的体系，相比于救援，基金会的作用更多发挥在救灾上。比如灾后重建，基金会一是可以提供生计，以工代赈，让灾民参与到重建中来。二是提供技术，这个很重要，重建不仅是让灾民有地方住，更重要的是他们以后可以更好地去备灾和应灾。在重建时，除了对于硬件（比如房屋、净水、卫浴系统等）的重建外，也会把对人的安全意识和能力培养进去。

壹基金救灾基金分管助理秘书长 魏明涛：对壹基金来说，救灾是核心工作。我们有几个策略：一是提前备灾，不管人力、物资还是资金，都提前做好准备。二是与属地社会组织协同备灾。我们在很多地区都和当地的社会组织及政府部门建立了联系，确保更快获取灾情最新消息。三是到达灾区后快速响应，对灾情和需求进行快速评估。根据需求评估结果，启动救灾行动，筹备款项、调配物资等。壹基金联合救灾项目省级枢纽机构—英德市亮石志愿者协会负责人 陈观霞：我们就是壹基金在广东英德的属地伙伴。灾情发生后，我们会第一时间向当地指挥部报备，征得同意后到现场进行灾情评估，再基于评估结果，排摸所需物资，确保物资和供应是匹配的。然后向壹基金申请物资，由他们统一采购，比较特殊或少量的急需物资在价格合适的情况下，在当地就近就快采购。最后是物资发放，具体问题具体分析，以今年广东梅州水灾为例，当时有五六个镇受灾严重，是先覆盖重点镇还是先覆盖重点人群？需要专业分析。整个过程公开透明，全程有记录、可追溯。我们也接受当地政府的协调和指导，还以梅州为例，路面交通瘫痪，我们准备的自热米饭是当地指挥部用飞机空投的。解放日报·上观新闻：群众捐款捐物意愿不高的原因在于救灾环节频频出现问题，比如资金不充足、物流不及时、重复匹配资源等，为何会造成这些现象？北京平澜公益基金会理事长 王珂：去年12月积石山地震最初只有6级多，大家都不认为是大灾，但当伤亡人数破百之后，对群众有很大触动。这种刺激会转化为捐款行动，积石山地震时的捐款数额远远超出了我们的预料。今年虽然灾害频发，但没有出现特别重大的伤亡，这是好事，说明我们应对灾害的能力在提升。反过来说，对于筹集款项就会困难一些。也提醒我们对救灾的关注点要转变了，不能还是在灾难发生后紧急筹款，而是日常通过备灾筹款。要把眼光转向防震减灾，比如建筑的防灾等级、公共设施的建设标准等。另外，公众对慈善和公益事业的了解也很有限，中国公益事业至今还只是个脆弱的“宝宝”。社会上的任何情绪都很容易转嫁到行业中，造成某种程度的破坏，导致公众信任度降低、捐款变少，甚至引起一些对立。壹基金救灾基金分管助理秘书长 魏明涛：得到爱心企业和社会公众的捐赠支持后，捐赠人希望基金会尽快落地相关捐赠物资，但我们会面临很多不确定性，灾区信息多样，需要综合各方信息进行物资协调。其次，一线人员的能力和经验有待提升，在做评估、确定方案和与当地政府沟通的过程中，也有一些挑战。最后，我们做了这么多，但这些工作的成效很难很好地被传播。大家还是不太了解基金会在做什么、怎么做的、成效如何。对于公益组织来说，自身的公信力构建很重要，需要做出更多努力。卓明灾害信息服务中心创始人 郝南：灾害响应机制要经历长期建设和磨合，比如前面提到的壹基金属地化救灾，他们每年会组织救灾网络内的伙伴们一起培训，救灾行动能更快速更精准，灾难来临时比较得心应手。另外，灾后的社会资源常常是跟着公众关注的级别走的，而不是跟着灾害级别走的。比如7月湖南岳阳团洲乡溃堤，主要是一个乡镇严重受灾，而社会关注很多，物资捐助一度超出救灾需求，而之后的资兴洪灾，重灾乡镇七八个，多日断路断水断电，仅物资需求就是团洲乡的几十倍。如果仅按照关注力看，实际上会导致资源错配。

机制：自2021年河南水灾后已建立，目前全国基本完成建设

解放日报·上观新闻：无论是现场救援队缺乏有效的统筹方式，还是基金会在救灾方面产生的问题，都指向机制问题。目前社会力量有人管吗？成都授渔公益发展中心理事长王海波：首先，对社会救援力量的统筹机制自2021年河南水灾之后已经建立，并通过几次灾害的历练不断完善。还有应急部门针对不同的灾害对社会应急力量的协调分为跨省和不跨省两个层面，比如今年7月湖南平江县水灾，湖南省应急厅第一时间调集省内30多支社会救援队伍进行人员转移，而这些群众是看不到的。被看到的反而是转移后，其他省的社会力量参与救灾和灾后服务出现的一些场面上的混乱。其次，社会力量的类型，不要一概而论。从注册方面分两部分，一部分是没有注册登记的组织，既然没有注册，政府如何管理？另一部分是在民政部注册登记的民非组织，属于法人单位。其次，社会力量还分为救援队、基金会、社会团体、公益组织、社工组织等不同形式，营业执照上有相应的经营范围，这些组织也有业务主管单位，比如当地应急部门、红十字会、团委等。应急部门目前主要统筹的是救援队，统称“社会应急力量”，针对救援队的统筹协调已经基本理顺。最后，灾后服务比较多元，涉及灾民安置、物资发放、心理援助、清淤消杀、儿童服务等。不同政府部门分工不同，不同的社会组织提供的服务又不同，他们会找业务主管部门和对口部门来对接，比如中国乡村发展基金会，主管部门是农业农村部，救灾时自然会对接当地农业农村部门。因此会出现统筹协调和信息沟通的壁垒。解放日报·上观新闻：此前在机制缺失时，救援和救灾环节造成了什么问题？成都授渔公益发展中心理事长王海波：2013年雅安地震导致道路塌方，进入灾区只有一条路，当时也没有社会救援力量协调机制，大量社会车辆涌入，造成生命通道的拥堵，导致里面运送伤员的救护车出不来，这是个教训。一些水灾现场，也出现不正规的救援队因为能力和装备问题导致的救援事故。但是大部分的救灾现场问题不大，毕竟正规注册和入驻应急部管理系统的队伍有一定组织性和纪律性，很多救援队员还是退伍老兵。

    解放日报·上观新闻：近年来，国家对社会救援力量是否已经建立一定的管理机制？成都授渔公益发展中心理事长王海波：2021年年底，应急管理部召开社会应急力量现场协调机制建设试点工作部署会，对包括山西、江苏、浙江在内10个省的应急管理厅（局）部署了试点建设任务。去年2月，应急管理部开始全面推广社会应急力量参与重特大灾害抢险救援行动现场协调机制。到目前，全国各省市都已经完成了基本的建设工作了。除此之外，应急管理部也开发了一个名为“社会应急力量救援协调系统”的小程序，只要是合规合格的救援队，可以由各地应急部门推荐、审核、入驻到这个平台，目前平台内已经有2700多支队伍。去年12月积石山地震，我们就启用了这个平台，很有效。平台上发布救援公告，明确当地救援的需求，社会救援力量看到公告后，可在线申请，由应急部门后台审核。队伍的申请，也需要队伍所在地和灾害所在地的应急部门通过，都通过后会生成一个救援码，救援队一路上便可畅通无阻了。

可能有些人会觉得，都要去救援了，为何还要搞复杂的协同机制呢？其实，目前也存在一部分救援队是不愿意接受协同的，原因是距离太远或者现场已经饱和，造成他们提出申请不能被通过。但对于这部分的民间救援队来说，他们还是想来参与，想拿到政府的邀请函或者感谢信，对促进队伍的发展也有好处。每一次救灾，我都会线上劝返大量的队伍。

再着重说一下救灾体系。基金会在救灾中扮演着特殊而灵活的角色，通常不依赖固定的储备资金和方案，而是依靠灾时筹款。这种灵活性使得基金会能够迅速响应，如积石山地震时，企业和个人能迅速捐款，基金会也能快速采购和发放物资。

但这种灵活性和随意性也带来了与政府合作上的挑战。2015年，九部门就发文提出推动建立“中央－省－市－县－乡”五级救灾物资储备体系，但政府难以将基金会纳入其固定的救灾计划中，因为基金会无法确定其筹款和采购的具体内容。此外，基金会捐款的时效性和紧迫性要求也使得政府在接收和使用这些资金时面临一定的压力。

挑战虽然存在，基金会仍可作为政府救灾的辅助力量。通过建立临时协同机制，政府可以更有效地利用基金会的资源。这个机制可以包括：1、政府部门之间打通信息渠道。2、对外发布具体的物资需求。3、在高速公路设置物资接收点，对零散捐赠和基金会的定向捐赠进行分流。4、政府及时分配基金会的物资到需求点并进行发放。人员不足时可考虑抽调基金会人手。

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