《财经》：广州8亿社保基金被挪用调查

　　廓清这笔巨额亏空的复杂原因，既是对历史负责，也有助于惩前毖后加强监管

　　□本刊记者 潘晓虹 赵小剑/文

　　3月下旬，因为人大代表的一次询问，广州市养老保险基金被挪用8.9亿元的陈年旧账又一次被翻了出来。

　　这笔最初发生于10年前的旧账，由于复杂的历史纠纷一直难以勾销，至今仍占据广东省被挪用的社保基金旧账的大头。

　　作为国企职工退休费用改革的首批试点，广东省早自1984年起即已启动养老保险社会统筹改革。至上世纪90年代初，在全国经济高涨、投资一片火热的背景之下，已小有积累的广州社保基金也开始寻找投资渠道。而上述至今未能追回的8.9亿元社保基金，正是在1993年之后放出去的。

　　令人费解的是，尽管高达8.9亿元的社保基金长期未能收回，但多年来却鲜见对此巨额损失负责者。而对当初放款投资行为的定性，虽几经调查也至今未有定论。

　　放眼国内，在1986年至1997年间，由于缺乏监管，全国有上百亿元社会保险基金被违规动用。截至2003年底，全国各地共追回社保基金170余亿元，目前尚有20余亿元未能追回。而在未追回的20余亿元社保基金中，广州市社保基金的这笔巨额亏空无疑是最大的一个窟窿。

　　由此显见，尽快追回这笔历史旧账，以最大程度地减少市民“养命钱”的损失，是广州市有关部门的当务之急。与此同时，廓清类似巨额亏空的错综原因，追究有关责任人也尤为重要，这既是对历史负责，也可惩前毖后，在今后完善对社保基金的监管。

　　询问事件　

　　3月26日，正值广州市第十二届人大二次会议举行期间，杨承华等10名人大代表就8亿余元养老保险基金被挪用而发起的询问，引起当地媒体高度关注。

　　接受询问当天，广州市劳动和社会保障局局长张杰明代表市政府，首次对外披露了这笔亏空的总体情况：总计89537.14万元的养老保险金是在1996年以前被拿去“在外运营”的，其中包括25个项目，涉及21个债务单位(个人)。其中投入房地产开发的为76587万元，占85.54%；购买国债9815万元，占10.96%；投入其他项目3135.14万元，占3.5%。

　　张杰明介绍，2000年起，广州市成立以一位副市长为组长的追债领导小组，至今已锁定其中25个项目。除6个项目“不宜进入法律程序”外，目前已有19个项目进入法律程序，其中6个业已审结，收回现金3100万元，预计近期内还将追回3亿多元。

　　但张杰明同时表示，由于多方面的不确定因素，追债无法确定时间表，最终损失也难以确定。

　　“在外运营”的合法性依据

　　巨额养老保险金“在外运营”的合法性依据何在？张杰明在接受《财经》采访时解释说，1993年国务院曾发布《企业职工养老保险基金管理规定》(国务院令第117号)，允许各级社保管理机构对历年滚存结余的养老保险基金，在保证各项离退休费用正常开支六个月之需、留足必要周转金的情况下，运用一部分结余基金增值。广州市8.9亿元的养老保险金就是根据这一政策投资出去的。

　　张杰明介绍说，当时负责管理社保基金的是广州市劳动局下属的社会保险公司，后者又通过下属社保实业公司，以多种形式进行投资。投资项目“基本上”都是委托国家银行或国家信托投资公司放款，另有“部分项目”为社保实业公司对外合作经商办企业，包括对外合作开金铺及在保税区合作经营仓库。

　　事实上，117号文对社保基金增值保值的方式作了明确规定：一是购买国库券以及国家银行发行的债券；二是委托国家银行、国家信托投资公司放款。除此之外，禁止各级社保管理机构“直接经办放款业务”，“不得经商、办企业和购买各种股票，也不得为各类经济活动作经济担保”。

　　今天看来，当初广州社保实业公司对外合作开金铺、在保税区合作经营仓库，应属明显的违规投资行为。

　　而据《财经》了解，即便是当年委托金融机构放出的“合规性贷款”，在其后续运作中也隐藏了诸多违规操作：这些委托放款有的被指定贷给了某些投资项目，有的发生了再转借与大量的补充协议，种种违规操作的结果，是80%以上的养老保险金最终都贷给了私营房地产商。而由于违规操作手段复杂，导致在社保基金管理部门、委托放款的金融机构最终贷款人之间产生了大量的责任认定纠纷，并最终导致在后期追讨时陷于不利。

　　由于有关部门至今未公开8.9亿元社保基金的清理调查结果，外界一直无从获知所有放款项目的明细。但据《财经》对其中个别项目的了解，已经发现当中操作的诸多漏洞。

　　其中一个项目为：某房产商通过中间人找到社保公司，双方签订合作协议：甲方社保公司在农业银行分三年存入5亿元存款，乙方某房产商则赠予社保公司一幢楼。同时双方还签署补充协议：在协议履行期间，由中间人持有房产证，任何人动用房产证都须经另两方同意。如甲方违反协议，乙方可将此幢楼用于抵押贷款。

　　该房产商与社保公司做这笔交易，目的在于利用社保公司的5亿元巨额存款为担保，获得银行贷款，事实上该房产公司也已从银行成功贷款。此后不到三年，因社保基金投资被全面叫停，社保公司无法继续履行协议。于是该房产商表示，房子仍可给社保公司，但前提是必须保证其从银行追加贷款。为此，该房产商当初许诺给社保公司的这幢楼用以抵押，又从银行贷走了8000万元。由于这笔贷款至今未还，银行也就对这幢楼保留相应的所有权。在这笔交易中，社保公司最后得到的是一幢产权不完整的楼房，而最大的赢家则是房地产商。

　　上述项目反映出当年社保基金委托放款的复杂性——尽管表面上社保公司将资金存入了银行，但其幕后交易却隐藏着巨大风险，并最终导致社保基金在日后出现的难以弥补的巨额亏空。

　　另一项目与广州市社保局原副局长蔡耀坤有关。蔡因受贿罪于2003年被一审判处十年徒刑。法院在调查中发现，蔡于1998年中拍板将5000万元社保基金转存中国银行广州市中山一路办事处，存期为定期一年。除正常的银行定期存款利息外，广州市社保实业公司还取得539万元的高额利息，这笔高额利息回报即来源于幕后操作。

　　据张杰明介绍，这5000万元存单并未在银行电脑系统中登记，而是变相成为某房地产项目的贷款。各中间人均获得数目不等的好处费，其中广州市社保实业公司副总经理罗某就获得60万元，而主持拍板的蔡耀坤则先后从罗某处索贿15.5万元。

　　由于此项交易存在违规操作，一年后该5000万元存单到期时，中国银行以“该存单涉及诈骗”为由拒绝兑付，广州市社保局至今未能追回该笔存款。

　　无独有偶，另一个追讨项目金燕大厦同样经历了责任认定纠纷。位于广州市天河区燕岭路的金燕大厦，其大部分房产是社保公司通过中信实业银行介入投资的，包括13513.62平方米的房产和36个车位，投资额为1.2亿元。此后金燕大厦项目发展不利，社保公司的投资难以追回，双方为此发生纠纷——中信实业银行认定该项目是社保公司指定贷款，而社保公司则认定是委托对方理财。最终，中信实业银行拿出了社保公司曾获得高于市场水平的回报的证据，使社保公司无法向其追讨损失。金燕大厦于2003年6月3日被拍卖，当初社保公司所投资的房产成交价仅为2000多万元。

　　据《财经》了解，广州社保基金的“问题投资”一直延续到1997年。当年，广州市社保基金委托建设银行广东分行委托放款，将2亿余元社保基金按市场利率投入广州市亿安广场房地产开发项目。

　　其实，早在1994年，为遏止各地社保基金竞相投资而造成的混乱场面，当时的劳动部、财政部就曾联合发布《关于加强企业职工社会保险基金投资管理的暂行规定》，明令禁止社保基金“在境内外进行其他直接投资和各种形式的委托投资”。现在看来，这一《规定》其实是对1993年发布的117号文的“刹车令”。

　　劳动和社会保障部社保基金监督司有关人士向《财经》介绍，1994年劳动部和财政部的《规定》发布后，各地开始整顿社保基金投资。至1996年4月，国务院办公厅又发明传电报《关于一些地区挤占挪用社会保险基金等问题的通报》，重申社保基金结余“主要用于购买国家债券”，“仍有结余的应按规定存入银行专户，不得用于其他任何形式的投资”。

　　由此看来，广州市社保基金在1997年仍向亿安广场投资2亿余元，明显违规。去年底，亿安广场因种种纠纷被拍卖。据张杰明介绍，广州社保基金可能从拍卖款中收回1.6亿元。相较当初投入的3亿元，广州社保基金损失近半。

　　谁来负责?

　　时至今日，谁来为广州社保基金的巨额亏空负责？

　　广州市纪检监察机关的一份工作报告显示，广州市劳动和社会保障局将1993年以来的社保基金投资行为定性为违纪挤占挪用与“在外营运”。

　　既然有挤占挪用行为，则当追究有关责任人。但逾10年来，外界鲜见社保基金管理机构相关责任人为此受到查处。

　　曾违规挪用5000万元社保基金投资房地产的原广州市社保局副局长蔡耀坤被判刑10年，但其获罪是因受贿而非挪用社保基金。

　　在蔡之前，广州市社保公司的第二任、第三任经理刘雨宏与段文亮也曾“出过事”——刘因“生活作风问题”被开除党籍，降职两级；段则因装修社保公司办公大楼受贿而被判刑。而正是在刘、段主事期间，广州市社保公司出现大量“委托放款”，至今未能追回，而二人并未为此承担责任。

　　张杰明坦承，“人为因素”是8.9亿元社保基金巨额亏空的重要成因，但他认为必须客观看待当时的“外部因素”。

　　20世纪90年代初，全国上下处于经济建设高潮，加之金融市场秩序不健全，大量投机行为充斥市场。社保基金管理机构的许多官员“禁受不住诱惑”，被投机商人利用，致使社保基金蒙受损失。正是在这一历史背景下，允许社保基金投资增值的117号文的发布，就像打开了潘多拉的盒子，易放难收。尽管次年国家劳动部与财政部联合发出“刹车令”，但各地社保基金违规投资仍然禁而不止。

　　此外，当时社保基金监管体系的不健全也在客观上为违规操作提供了空间。首先，社保公司是当时的社保基金管理机构，一手负责社保基金的征收与发放，有关政策并无明确对其进行监管。其次，虽然劳动部在1993年颁布的《社保基金管理条例》中明确提出设立社保基金监事会，但在地方上由于种种约束始终未能建立。

　　直到1998年，各地社保基金的违规投资才基本停止。当年，国家劳动和社会保障部成立，同期组建社保基金监督司，对前几年的历史旧账进行全面清理与回收。

　　劳动和社会保障部社保基金监督司有关人士告诉《财经》，几年来，各级政府和劳动保障部门采取多种措施，清理挤占挪用社保基金。截至2003年底，全国各地共追回社保基金170余亿元，目前尚有20余亿元未能追回，其中有一半是在广东省。劳动部正会同有关部门研究拟定基金清理回收的政策措施。

　　2001年9月，广东召开全省社保基金回收处置工作会议，提出分三个阶段回收省内各地挤占挪用的社保基金。

　　2003年9月，针对社保基金管理使用中的违纪违法行为，广东省纪委、监察厅制定了《暂行规定》。《规定》对党政机关工作人员在管理使用社保基金中出现的违纪违法行为，首次作出了明确的处理规定：在社保基金管理中出问题的责任人和主管人员，可以开除党籍、开除公职；构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。

　　如何善后？

　　廓清历史旧账，追究相关责任之外，尽快追回当年的问题放款、尽可能弥补社保基金的损失显然是当务之急。但因为当年的放款投资涉及诸多幕后交易，并由此引发大量责任认定纠纷，使得日后广州社保基金的追讨工作千头万绪，举步维艰。

　　据张杰明介绍，追讨工作从1997年广州市社保局成立时即已开始，但前期的追讨效果并不理想，因为负责“追债”的人正是当年放款的人。直到2000年，原劳动局和社保局合并为劳动和社会保障局，由当时的广州市常务副市长为主任，以劳动和社保局局长为副主任，广州市成立了追收社会保险基金在外营运领导小组办公室，追讨工作才取得明显收效。

　　广州市社保基金何时能完成这个浩大而繁琐的“追债工程”？张杰明表示无从回答，最终的损失结果也无法确定。

　　追讨不力会否影响养老保险金的发放？张杰明表示，就眼前来看一定不会影响。他的依据是广州市养老金积累丰厚，自1997年正式推广养老金社会统筹制度以来，广州市共征收养老金400多亿元，发放370多亿元，至2004年2月底滚存结余57亿元。就今年而言，全年预计征收60多亿元，支出预算则为50多亿元。因此，历史形成的8.9亿元亏空并不会对目前的支付造成影响。

　　但从长远来看，和全国绝大多数省市一样，广州市的社保基金同样存在着入不敷出的潜在危机。自1998年开始，广州市全面实施社保基金“统账结合”制。这一制度要求同时建立社保基金统筹账户和个人账户。前者由企业缴纳，其征收费用用于支付当年退休职工的养老金；后者由个人与企业共同缴纳，归职工个人所有，在职工退休时一次性或分期返还个人。但由于社会统筹账户的资金缺口较大，1998年至今，广州市一直通过统筹账户与个人账户混合使用的办法来支付养老金，其实质，是用个人账户的钱支付当期退休职工的养老金。

　　在这种情况下，个人账户其实仅是一个只做账目而不具其实的空账户。一旦目前缴纳个人账户的职工退休时，空账的大量存在势必导致届时的支付危机。

　　由此看来，近9亿元的资金缺口虽然不至于影响当前的养老金支付，但显然埋下了今后兑现个人账户的隐患。对此，张杰明表示，如果社保基金发生亏损，政府最终肯定会负责任。他以广州市今年的财政预算安排了11亿元金融风险准备金为例，说明财政补贴是可以备选的应急方案之一。

　　事实上，“广州现象”只是全国的一个缩影。据劳动和社会保障部统计，截至2003年6月，全国企业累计欠缴基本养老保险费436亿元。而目前全国退休职工共计3800多万人，且以每年200万人的速度递增，每年的养老金开支需要2000多亿元。

　　为弥补当期的养老金缺口，1998年财政资金开始注入社保基金，1998年全国财政划拨20多亿元用于支付养老金，此后财政划拨数字一路攀升：2000年升至338亿元，2001年为349亿元，2002年为408亿元，2003年更上升至474亿元。尽管2003年当期出现了养老金收大于支的状况，但这是在财政资金注入的情况下实现的。

　　显然，社保基金统筹账户的缺口在不断加大。即便不断增长的财政划拨可以应对当期的养老金支付，但面对未来个人养老金账户更大的缺口，谁来买单？-

　　资料

　　中国社保体制转轨

　　社保基金包括养老保险、医疗保险、失业保险、工商保险、最低生活保障等一系列保险资金，其中养老保险金所占比例最大。

　　中国的养老保险体系面临人口老龄化趋势和自身市场化改革的双重压力，正在经历从现收现付制转向基金积累制的改革。

　　所谓“现收现付制”，是用当代劳动者缴纳的养老费支付退休劳动者的养老待遇的制度安排，当年提取，当年支付完毕，不做任何积累，是劳动者代际间收入转移和实现收入再分配。而基金积累制则指一个养老金计划的参加者，通过他和他的雇主在其工作期间的缴费，把一部分劳动收入交给一个集中的可用于投资的基金，等参加者退休以后，该基金再以投资所得的回报向他兑现当初的养老金承诺。这是劳动者工作期间的部分收入转移到退休期间使用的制度安排。

　　中国自1993年开始陆续进行从现收现付制向基金积累制的转轨。在实际操作中，中央政府选择了“部分基金累积制”，即将现收现付制与基金积累制相结合。具体操作方式是：每个职工设立一个个人账户，由个人和企业共同缴费。此账户用于基金积累，在职工退休后返还给个人；此外，设立社会统筹账户，由企业缴费，此账户用于支付当代退休职工的养老金。

　　这种制度的设计，是把养老制度改革前已经离退休的职工(“老人”)、改革时正在工作的职工(“中人”)和改革后参加工作的新职工(“新人”)覆盖到同一个基本养老保险计划之下。

　　在转制过渡期，企业既要为在职职工的个人账户缴费，又要为已退休“老人”的养老金统筹账户缴费，不堪重负。因此，各地企业欠缴现象突出，社会统筹账户亏空频频。为此，社保部门只好挪用个人账户资金以弥补社会统筹账户之不足，用以发放“老人”的养老金，个人账户被逐渐挖空，于是形成了“空账”。

　　空账又被称为社保基金的隐性债务。1995年，劳动部社保所对隐性债务进行测算，测算结果为28753亿元。世界银行于1996年的测算结果为19176亿元。

　　1998年至2003年，全国社保基金累计缺口已过千亿元(历年征缴数额减去历年养老金发放支出，不含中央财政补助)。

　　至于社保基金的增值，由于社保基金涉及职工最基本生存保障，对其安全性的要求非常高。1997年7月，国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，明确规定基本养老保险基金实行收支两条线管理。基金结余额，除预留相当于两个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入专户，严禁投入其他金融产品。

　　赵小剑 整理