法治之诺

　　即将由国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》，浓缩了中国走向法治国家进程中的艰难和渴望，历时20多年的行政管理体制改革将由此进入快车道

　　□本刊记者 麦维 吴小亮 段宏庆／文

　　3月5日上午，北京，人民大会堂。温家宝总理代表新一届政府宣读首份施政报告。

　　与此同时，在北京的一间民居，37岁的林晓英在收看实况转播。他从电视里听到温总理加重语气说了这么几句话：“要全面推行依法行政，各级政府都要按照法定权限和程序行使权力、履行职责”，“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿”。

　　林晓英百感交集，给熟识已久的记者打来电话说：“如果政府真能这么做事，发生在我身上的悲剧就不会重演了。”

　　两年前，学美术出身的林晓英倾囊而出买下了一家美容美发店。他自信自己的发廊有品位，一定能盈利。可是没想到，一系列厄运由此开始。先是市工商局的执法人员找上门来，说新的执照还没有颁发，他悬挂新的招牌是违法的，开了1万元的罚款通知书。接踵而至的是区工商局的执法人员，抄走了吹风筒、桌椅板凳、收银机。接下来又收到城管部门的罚单，理由是他在窗户内贴了几个代表经营理念的美术字，被认定影响了市容。在发廊开业的最初一个月之内，消防部门、卫生防疫部门……几乎每个有些社会管理职能的部门都来罚过款。

　　林晓英最怕的还是派出所。派出所向他收治安费，每月收，不给开发票。还有一个警察开口就向他“借”1万元，他起初不答应，后来还是“借”了3000元，“因为他们隔三差五要来检查一次暂住证，有一次一下子带走了我的六个小工——因为他们没带暂住证，或者还没办暂住证。”其中一位名叫阿丽的大眼睛女孩，还被拘留了一夜。

　　转眼过了年，该到工商局进行企业年检登记了。可工商局却把林晓英的年检手续退了回来，理由是他的发廊没有“重新登记”。他向附近的同行打听后才知道，几个月前市里为了管理整顿娱乐行业(包括美容美发业)，由公安、工商、卫生防疫、劳动等多家部门临时成立了联合机构，要求所有娱乐企业必须重新填写一份登记表，并盖足几个部门的公章。

　　“问题是从来没有人通知过我要重新登记，也没有任何一个部门给我发过登记表。”按说这种涉及企业市场主体资格存续的大事，应该有政府公告，可是林晓英查遍了日报、晚报，都没有发现关于“重新登记”的公告，只是听说电视台曾经播过一个简讯。“一条简讯能替代政府公告么？”他感到疑惑。

　　多次奔走无望，林晓英给市长电子信箱写信，并提起行政复议申请。市政府法制办没有对他的复议申请正式作出答复，但是一位区里的官员给他打了电话，工商局也给他做了年检登记。

　　林晓英的发廊重新开业了。然而好景不长。过了三个月，风传这一片要拆迁了。林晓英赶到街道办事处询问。这个店面产权属于办事处，林晓英与之签了三年租约，并一次交清了18万元的年租。街道办事处向他保证说不会拆，并提醒他一年租期快到了，别忘了续交房租。

　　可是，没过一个月，林晓英发廊的所在地终被夷为平地。林晓英选择了接受。那一段时间，全国各地因为政府强制拆迁而引起的上访事件和过激行为达到了高潮。“我累了，不想为这事去自焚。”林晓英只能自嘲。

　　“乱收费，乱罚款，不让开业，抓我的人，最后拆了我的房子，我算是典型的不依法行政的受害者吧？”林晓英问。“我喜欢听温总理这句话，”他对记者一字一顿地重复了一遍：“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿！”

　　具化“依法行政”蓝图

　　《纲要》可以被视为政府就依法行政向社会和民众所作出的一份有约束力的承诺书

　　林晓英的悲愤和渴望不仅仅属于他个人。从温家宝总理的施政报告看，中央政府的决心和百姓的愿望，已经形成了一种呼应。

　　更为具体的表现是，在“两会”召开之前，一个较为系统阐述依法行政理念的国务院文件已在酝酿出台。这份名为《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)的文件，早在2003年1月便由国务院法制办负责起草。3月16日，“两会”结束后的第二天，国务院专门召开常务会议对《纲要》草案进行审议，并原则通过，即将由国务院发布。

　　国家行政学院副院长袁曙宏是《纲要》专家建议稿起草的具体负责人。他在接受《财经》专访时强调，《纲要》集中体现了新一届政府的施政观念和施政规则。“我们的行政管理体制需要一场深刻的革命，这场革命是由中国政府直接推动的，它的名字就叫做‘依法行政’。”他说。

　　“依法行政”并不是一个新提法。1999年11月，国务院曾发布《关于全面推进依法行政的决定》。如果说，五年前的这份文件是上届政府自觉置身于法律之下的宣告，那么今天这个即将由国务院发布的《纲要》，便是新一届领导者打造法治政府的行动纲领。

　　《纲要》阐述了法治政府的基本理念和法治政府的目标，详细总结了目前政府行为存在的问题：“行政管理体制与发展社会主义市场经济的要求还不适应，依法行政面临诸多体制性障碍”；“行政决策程序和机制不够完善，有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生”；“对行政行为的监督机制不够健全，一些违法或者不当的行政行为得不到及时有效的制止或者纠正，相对人的合法权益受到损害得不到及时救济”……

　　《纲要》指出：“这些问题在一定程度上损害了人民群众的利益和政府的形象，妨碍了经济、社会的全面发展。”“要解决这些问题，适应全面建设小康性社会的新形势和依法治国的进程，必须全面推进依法行政，建设法治政府。”(参见辅文《“法治政府”的行动纲领》)

　　记者获悉，今年“两会”召开前，《纲要》已酝酿成形，故其基本精神已经贯穿到了《政府工作报告》中。

　　很显然，在中央政府领导人心中，法治政府已不仅仅只是一个蓝图，而是有了一个具体模式。“政府职能转变”、“依法行政”、“接受人民监督”，这些词汇已经不再只是理论家的空谈了。

　　一位参与过《纲要》讨论的官员告诉记者，《纲要》出台后，目前作为官员政绩考核标准的经济增长指标，或许会被依法行政的指标所替代。

　　“治官治权”理念

　　“法律说到底就是保护老百姓，依法行政最终就是治官治权”

　　谈及《纲要》的主旨，袁曙宏一言蔽之：“《纲要》强调要‘维护最广大人民的根本利益’，这是依法行政的基本原则，行政机关立法、决策、执法都应当以此为基本出发点。”

　　全国人大内务司法委委员、国家行政学院法学部主任应松年教授也如此阐述：“《纲要》是按照现代法治的理念构建的。法律说到底就是保护老百姓，依法行政最终就是治官治权。”

　　提及《纲要》，许多法学家不约而同地把注意力指向“权力”二字。早在几百年前，英国学者洛克就断言：“政权的一切和平的起源都是基于人民的同意”，而卢梭更在《社会契约论》中指出，国家权力是基于民众让渡自己天赋人权中的一部分而形成的。

　　这些观点越来越成为共识。在法学家们看来，政府是公共管理和公共服务的提供者，其权力来源于人民，受人民监督；公民权利是国家权力之本，是行政权力之源，不是人民为了政府而存在，而是政府为了人民而存在。“只有将人民利益始终放在第一位，而不是将地方利益和部门利益放在第一位，立法和执法中遇到的问题才能很好地解决。”袁曙宏说。

　　袁曙宏还曾参与过《行政诉讼法》起草。他清楚地记得，该法律起草时争议颇大，一些行政机关不同意该法中使用原告、被告的称谓。袁曙宏分析说，这种意识的内在逻辑是，政府权力是政府本身衍生的，百姓拥有的一切由政府许可或提供，政府理所当然居于百姓之上，因此与百姓平起平坐接受法庭的裁判，有损政府机关权威。

　　在中国，1989年《行政诉讼法》的通过，可谓中国依法行政进程的一个里程碑。此前中国的老百姓或许可以状告某一个官员贪赃枉法，却绝无可能状告某一级政府。因为在传统思维下，政府作为国家权力的载体之一，其合法性不容置疑，而探究政府权力的起源更是大忌。1987年，苍南县农民包郑照因对有关部门强行拆除其房屋的处罚决定不服，一纸诉状将县政府推上了被告席，在当时激起轩然大波，他的诉讼请求也被驳回。

　　事实上，一次次民间向权力机关“讨说法”的艰难历程，启发了中国百姓权利意识的苏醒，并进而开始向权力索要更多的行动空间与自由。这样一股社会潮流与政府自身改革的意愿相汇合，目标直指权力与权利的关系，或说政府与人民的关系——从行政法的角度而言，政府与人民的关系恰恰是依法行政首先需要解决的根本问题。

　　基于此，《纲要》明确指出，必须把维护最广大人民的根本利益作为政府工作的出发点。没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出损害公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。

　　“通观《纲要》全篇，你会发现其中处处闪现的‘治官治权’的理念，这可称是对某些官员心中法治内涵的一次校正。”袁曙宏说。

　　划定政府的权力边界

　　如果政府将自己化身为与民争利的利益主体，或者运用权力干预企业与市场并攫取由此带来的经济利益，那么所谓的社会正义、平等保护就会畸斜

　　陈锦洪原是广东佛山的一名工人。1986年，他出资20万元创办了一家装饰公司，挂靠在佛山市经委名下——这是当时大多数民营企业的基本生存方式。到1993年4月，装饰公司已经发展成为一家拥有6200多万元固定资产的集团企业。

　　但是陈锦洪却逐渐丧失了公司的控制权。1994年5月和1996年2月，佛山市经委先后两次下发通知，宣布免除陈锦洪管理职务，其法定代表人身份也被变更。

　　1996年4月15日，陈锦洪向佛山市中级法院提起行政侵权赔偿之诉，要求法院撤销佛山市经委的决定，并索赔损失上千万元。这个官司打了七年，直到2003年2月11日方尘埃落定：广东省高级人民法院维持了佛山中院的一审判决，撤销佛山市经委免除陈锦洪职务及接管兴业公司的行为，但对陈锦洪要求被告行政赔偿的要求不予受理。

　　这个经典性的案例验证了孟德斯鸠《论法的精神》中的那句名言：“一切有权力的人都容易滥用权力，有权力的人们使用权力一直到遇有界线的地方才会休止。”

　　政府是为了公共福祉的增进而存在的，只能基于这一目的界定政府的职能。如果政府将自己化身为与民争利的利益主体，或者对运用权力干预企业与市场满怀热情，并攫取由此带来的经济利益，那么所谓的社会正义、平等保护就会畸斜。

　　面对这样的现实，合理界定政府的职能，是解决问题的关键。道理很简单，政府职能问题是全部行政管理活动的核心，决定着政府管理的基本方向。

　　袁曙宏告诉记者，《纲要》将依法行政与政府职能的转变同步推动，强调要进一步完成政企分开、政事分开。政府职能则转向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面，同时明确划分中央政府和地方政府之间、政府各部门之间的职能和权限，其目标所指在于从“全能政府”向“有限政府”转变。

　　“凡是老百姓可以自己解决的，市场竞争可以自行调节的，社会可以自我管理的，政府不必越俎代庖，这样有利于从权力的源头上最大限度地控制行政权的惟我独尊，切断行政权的无所不在，限制行政权的无事不管，转化行政权的无所不能，并使行政权与利益脱钩，与责任挂钩，建立责任政府。”在袁曙宏看来，打破全能政府，不是指政府承担的公共责任的弱化，而是指政府拥有的权限与职能的解构。

　　制衡政府权力

　　行政权是最动态、最容易被滥用的一项国家权力，依法行政的重心和实质是制约和规范行政权力

　　全国人大代表、湖北省高级法院副院长吕忠梅在来京参加“两会”前，向湖北省法制办提了个建议：在制定湖北省的《纲要》实施细则时，把“行政诉讼中负责人必须出庭”写进去。

　　为什么要强调这个细节？吕忠梅对记者解释说，身在基层工作，她知道地方政府对行政案件的干预是很严重的，越往基层越严重。轻者表现为批条子，严重的甚至直接抓走当事人。另外，几乎所有的行政诉讼案件行政机关的首长都不出庭，表现出对法律的不尊重。

　　“依法行政实际上就是对政府行为进行抑制，而诉讼是对政府权力进行监督，保护当事人权益的最好的救济途径。”吕忠梅说，“通过诉讼，通过一个一个具体的案件审理，法治理念可以逐步渗透到当事人的意识中，帮助公民并帮助政府一点一点地改变观念，最终实现法治。”

　　　全国人大代表、云南省高院院长赵仕杰对政府权力干预司法的现象也感同身受。“法院办案怎么可能不遇到批条子说情的情况？越是大案，想干预的人就越多，法院难呀。”他感慨万端。

　　其实，基层的困惑，最高人民法院院长肖扬也能感受到。在一次公开讲话中，他明确指出，现行司法制度存在的问题主要是“司法权力地方化”。由于人民法院的产生、法官任免、司法经费等都在同级地方政府控制之下，导致了行政权力对司法权力的侵害。而长期以来，法院在一些重要环节上没有按照司法工作方式从事审判活动，借用了行政工作方式处理案件、管理审判工作，又造成了审判活动的行政化。

　　行政权是宪法和法律赋予国家行政机关管理政治、经济和社会事务的最重要的国家权力。由于行政权具有管理领域广、自由裁量度大、以国家强制力保证实施等特点，决定了它既是与公民、法人的利益最密切相关的一种国家权力，又是最动态、最容易被滥用的一项国家权力。

　　基于此，袁曙宏教授对《财经》强调说：“依法行政的重心和实质应是制约和规范行政权力。”

　　为了防止或说解决权力滥用的问题，此次《纲要》以较大篇幅谈到对行政机关的监督。既包括人大与政协的监督、司法监督等外部监督，也包括行政机关的内部监督——行政复议以及规章和规范性文件的审查与备案制度。

　　在立法权和司法权对行政权的监督方面，《纲要》作了一些比较具体的规定，比如各级人民政府应当自觉接受同级人大及其常委会的监督，向其报告工作、接受质询，行政法规、行政规章要依法经有关人大常委会备案；对人民法院受理的行政案件，行政机关应当积极出庭应诉、答辩，对法院依法作出的生效的行政判决和裁定，应当自觉遵守。

　　袁曙宏认为，建立对行政权的制约监督机制，并不是要剥夺、削弱和否定行政权的功能，而是基于对“不受监督的权力必然导致绝对腐败”的深刻认知。“只有建立对行政权的严格的制约监督制度，才能防止行政权在行政决策、行政立法与制定行政规范性文件、行政执法、行政司法等方面的违法行使，才能保护国家、社会和人民的合法利益不受侵害。”他说。

　　行政须合乎国法

　　依法行政保障行政机关合法的行政权，但是这种权力本身不具有最终的效力，而且必须在法律规定的范围内行使

　　在中国，法是一个几乎被用滥了的词汇。“现在依法行政成了每个官员的口头禅，但是依法行政要依什么‘法’，未必人人都真正理解。”针对《纲要》中“依法行政”四个字，北京大学法学院教授姜明安对记者说。

　　目前，中国除了全国人大、地方人大及其常委会享有立法权，享有行政立法权的主体包括国务院，国务院各部门，省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区所在地的市人民政府，经济特区所在地的市人民政府，以及经国务院批准的较大的市人民政府等。因此，说到“法”，应该是广义的，既包括全国人大常委会通过的法律，也包括国务院制定的行政法规，国务院部门制定的部门规章，还包括地方人大及其常务委员会制定的地方性法规和地方人民政府制定的地方规章。

　　姜明安教授具体阐述说：“其一，依法所依据的法包括宪法、法律、法规、规章等；其二，依法还要考虑法律原则、法治理念，比如控权原则、人权保护原则；其三，依法还有一个法律的效力问题，也就是法律的位阶——下位法(行政法规)不得违反上位法(国家法律)；其四，依法除了法律的实体内容以外，还要考虑法律的程序，以及法律权限问题。”

　　应松年教授也强调，行政法规和法律要保持一致，不能有冲突，不能有抵触，部门制定的规章要和行政法规一致，地方制定的规章要和法律、行政法规一致，下一位阶的规范和上一位阶的规范保持一致，所有规范和法律一致。这样才能算是和谐统一的法律体系，“这是最基本的要求”。

　　　“法律权限”由一个法学概念进入中国普通大众的视野，应该说始于2003年。这一年，有两部在社会生活中有着举足轻重作用的行政法规，遭遇了法学界的强烈质疑。

　　一部是《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。2003年5月9日，许志永、腾彪、俞江三位博士上书全国人大常委会，要求国家权力机关对这部国务院制定的条例进行违宪审查，理由是：按照《宪法》、《行政处罚法》和《立法法》规定，对公民人身权利进行限制，只能由法律作出规定。《收容遣送办法》作为一个国务院条例，规定公安机关可以对公民进行收容遣送，显属越权。一个月以后，国务院宣告《收容遣送办法》废止。

　　另一部遭到质疑的法规是以“国务院第305号令”形式下达的《城市房屋拆迁管理条例》。因为《拆迁条例》的主要内容之一，便是明确地向行政机关赋予强制性的拆迁权力，在这里，行政机关的强制执行力量，直指公民的私有财产权利——而这也是一项宪法权利。

　　表面看起来这些都是行政法规和国家法律的冲突，然而应松年教授在接受《财经》专访时表示，“说到底，这是一个行政权和立法权的关系问题——依法行政最基本的问题是，行政机关制定规范要与宪法、法律保持一致。”

　　在中国，法律、法规和规章之间常常存在冲突，在有些领域，冲突还相当严重，有些法规、规章的规定和内容超越了权限。起因往往是某些部门通过立法自我授权、扩大权力边界，使侵权行为合法化，形成利益集团。这是立法体制不完善、立法监督制度不科学、缺乏可操作性的直接后果。

　　针对这一问题，《纲要》明确要求，法律议案、地方性法规草案的提出、行政法规、规章、规范性文件等的制定，都要符合宪法和法律规定的权限和程序；要充分反映客观规律和最广大人民的根本利益。

　　此外，《纲要》还要求建立专家咨询论证制度，重大或关系人民群众切身利益的草案，要开听证会、论证会、座谈会，或者向社会公布草案，行政法规、规章和作为行政管理依据的规范性文件通过后，要在政府公报、普遍发行的报刊和政府网站上公布。

　　与专家学者善于从法律层面发现问题不同，普通大众是借助行政管理以及执法活动，来感受行政权力行使存在的问题的。据最高人民法院公布的数字，截至2003年底，全国法院共受理了80多万件行政诉讼案件，几乎涉及所有行政管理领域，尤其是近六年来，“民告官”更出现逐年激增的现象，被告的败诉率上升到25.67%，其中既包括行政机关不守法、越权执法，也包括乱罚款、违反程序，还包括借执法牟利、寻租等。

　　如果行政权使用方面存在的问题不能得以根本解决，依法行政对于百姓而言，就仍然是一句空话。

　　对此，《纲要》重申，严格执行“收支两条线制度”，行政经费统一由财政纳入预算予以保障，并实行国库集中支付；整合行政执法机构，以解决多头执法问题；建立健全行政执法主体资格制度，以及执法责任制度。

　　袁曙宏教授最后总结说：“行政权的取得必须由法律设定，行政权的行使必须遵守法律，依法行政必须承担法律责任，三位一体，构成依法行政的完整涵义。”

　　期待法治政府

　　“千万不要就是组织一下学习，贯彻一下精神，形式上热闹一下就过去了”

　　《纲要》提出，中国依法行政的目标，是要用10年的时间基本建成一个法治政府。

　　按照文件的描述，这是一个适应社会经济、政治、文化等发展需要的行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的有限政府、服务政府、阳光政府、诚信政府、效能政府和责任政府。

　　据了解，2004年，《行政复议法实施细则》、《行政强制法》以及《公务员法》都有望出台，而《紧急状态法》、《政府信息公开法》、《行政程序法》正在紧锣密鼓起草当中，《行政许可法》即将于7月1日正式实施。这些法律(法规)均从不同侧面规范政府行政权力。可以肯定的是，《纲要》一定会推动这些法律的出台及实施。

　　但也有很多专家认为，无论从中国还是从世界的经验看，这样深刻的行政体制改革从来不会一蹴而就。据袁曙宏介绍，在《纲要》起草之初，对其法律地位问题曾经引起了激烈的争论。一些学者希望《纲要》能超出现行法律规定全面重新设计依法行政制度，这种观点未能被接受，因为更多的学者认为，《纲要》只能是国务院制定的一个行政法规性质的文件，是中央政府对自身和各级行政机关所提出的有约束力的要求，而其目的在于在现有的法律框架下，通过有效的措施启动和发挥现有法律制度的作用，而不是超越法律，成为现有法律之上的行政规则。

　　这无疑也决定了《纲要》本身还带有一定的局限性，即它只能生效于行政机关内部，更注重纲领性，规范性稍嫌不足，其实施很大程度上依赖于中央政府和一定各级政府的权威。另外，对于违反《纲要》有关原则规定所要承担的责任，也缺乏明确的规定。

　　“我们不能把希望仅仅寄托在一个法律或文件上。”姜明安教授对记者分析说，《纲要》总体来说还是抽象、原则，关键还要看它的执行，如果能够在实践中真正得到落实，尽管它不能解决所有问题，但应该还是会发挥作用的，“千万不要就是组织一下学习，贯彻一下精神，形式上热闹一下就过去了。”姜明安言之谆谆。

　　　3月14日，在本文发稿前，记者打电话给林晓英，告之《纲要》内容及目标。林表示认同。但他接着说：“我们已经听过太多的慷慨陈辞了。我希望政府这次能够兑现自己的承诺。”

　　和林晓英一样，整个中国社会都在期待着。■