来源：人大CMF
郝福庆 国家发改委社会司原副司长
以下观点整理自郝福庆在CMF宏观经济热点问题研讨会（第84期）上的发言
本文字数：3297字
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一、关于银发经济的内涵和外延
目前，对银发经济的定义是为老年人提供服务和产品的全部经济活动的总和，也包括为备老阶段所做准备的活动，贯穿生产、流通、分配、消费全过程。从统计意义来讲，国家统计局对养老产业的定义是以保障和改善老年人生活、健康、安全以及参与社会发展，实现老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐、老有所安等为目的，为社会公众提供各种养老及相关产品（货物和服务）的生产活动集合。有12方面的分类， 例如有养老照护服务等，而照护服务本身又分多个细目。
在国际上，养老产业或者银发经济并没有统一的定义；即使是狭义的养老服务概念，不同国家也有着不同的理解。大家对养老服务比较熟悉，其实相关产品用品也有很多。例如，有关部门发布的《2022年老年用品推广目录》，其中列举了299项老年用品。
对银发经济的业态可以有不同的划分，从学术分析和政策操作出发因需要而定。从老年人需求出发，可以简单分为衣、食、住、行、用、康、养、文、旅、服十个领域。前九个方面相对直观易懂；而“服”的概念主要涉及金融服务（如保险和理财）、咨询服务、专业培训和行政管理、交流平台服务等。之所以采用这种简化的分类方式，正是基于“大道至简”的原则，简单易懂的分类更易于理解和实施。古语说，易则易懂，简则易从。
银发经济不仅构成了一个完整产业链，还形成了一个生态圈，以及若干产品集和标准系。
从产业链来说，可以从各个业态出发进行梳理。例如，以照护服务为核心、以用品为核心或者以设施建设为核心分别梳理，并根据需要厘清产业图谱，明晰上下游关系。比如，设施建设相关产业，涉及咨询服务、设计服务，建筑施工包括建筑的队伍招投标，还有建筑材料、设备购置，以及工程监理和后期运营等等。
就生态圈而言，银发经济的生态圈以老年人为中心，涵盖政府、企业、社会组织、科研院所及国际合作，等等。各种论坛和交流平台都是其中的组成部分。
就产品集而言，包括老年生活用品、保健养生产品、辅助助力产品、智慧产品等。例如，可穿戴移动辅助器具、非穿戴一次性辅助器具、各类助行器以及私人住宅监控系统等，都是银发经济中的产品类别。
而标准系包括产品标准、服务标准、管理标准和设施标准等。分别有国标、行标、企业或机构服务标准。
讨论银发经济不能绕开银发经济的规模，可从广义和狭义两个口径来分析。广义口径通过生产法、收入法、支出法来计算，有一定难度。从需求端测算，暂可简化为消费需求规模。有研究机构测算，目前我国老年人消费支出规模约为6至7万亿人民币。而狭义口径则更侧重于对特定需求的满足，如老年人对食品的特殊需求——低糖、低盐、低油的食品。同时，银发经济的结构包括银发经济各领域的类别、质量和效益等，也需要进行系统梳理和提炼。
二、发展银发经济的重要意义
1、中央有部署
党的二十大报告中明确提出发展养老事业和产业；中央财经委在去年5月5日第一次会议要求，推进基本养老服务体系，并大力发展银发经济；前不久中央召开的金融工作会议提出做好五篇大文章，养老金融与科技金融、绿色金融、普惠金融、数字金融并驾齐驱；此外，今年年初国务院办公厅以一号文件专门发布《关于发展银发经济、促进增进老年人福祉的意见》。自党的十八大以来，中央和部委层面相继出台了多个政策性文件，全方位助力银发经济的发展。
2、市场有潜力
1）人口结构变化
当前社会已进入中度老龄化阶段，预计在未来十年内，老年人口将超过4亿，本世纪中叶超过5亿。当社会中超过三分之一的人口为老年人时，社会需求结构将发生显著变化。全社会都要深刻认识，提前预期，做好准备。
2）产业培育方向
在贯彻新发展理念、构建双循环的新经济格局中，发展银发经济是其中应有之义。银发经济不仅涵盖传统服务业和现代服务业，还涉及先进制造业和战略性新兴产业，如新一代信息技术、人工智能、生物技术及医疗产品、康复辅助器具等。这些内容进一步融合物联网和数字经济，展现出广阔的市场空间和应用前景。
3）民生短板
银发经济主要问题在于供给不足。一方面，是消费升级的牵引。随着消费开始从“有没有”转向“好不好”，消费观念更新、能力更强，60后步入老年后，其消费倾向和能力与过去相比显著不同。另一方面，随着长寿时代的到来，老年消费周期相应延长，而且具有稳定性。
4）要素市场作用
要素市场作用涉及到人力资源的开发、数据的应用。例如，在老年服务需求的数据、健康数据的精准对接方面还有待开发。此外，由于劳动年龄人口在十年前就已开始减少，技术替代劳动成为必要，同时资本选择和物业设施的更新也具有重要作用。
3、群众有期盼
当前中国的老年人口约为3亿，这一庞大群体状况特别是收入水平，具有明显的差异性，其需求无疑是多层次且多样化的。总体而言，社会提供的产品和服务还无法充分满足这些需求，如退休老人特别是独居空巢老人的基本生活需求、失能半失能老年人的护理康复医疗需求、活力老人的精神文化需求等，都在与日俱增，对产品和服务的数量种类质量安全也有新的更高的要求。
三、发展银发经济的基本路径（怎么做？）
1、从认识上做到“六个要”
第一，更新观念。全社会要树立积极老龄观、健康老龄化理念，将其融入社会发展的全过程，要深刻认识到老龄化是大势所趋，将深刻影响未来经济发展和社会生活的方方面面。
第二，拓宽视野。解决老龄问题不仅要重视养老服务体系，养老服务的确很重要，但不是银发经济的全部。应该全面认识银发经济的丰富内涵，融会贯通，避免僵化。
第三，创新思维，重视新知识、新技术的应用。老龄社会是人类社会首次面对的问题，没有前路可循，没有既定模式。
第四，抢抓机遇。发展银发经济不需要跑马圈地，而是精耕细作。要在市场竞争中，使供给应精确匹配老年人的多层次多样化需求。
第五，以人为本。发展银发经济需要产业思维，更需要事业情怀，企业在追求利益的同时，更注重服务社会、让百姓受益。
第六，审慎决策、独立思考。选择任何领域，都要“大胆假设，小心求证”，还要注意规避风险。
2、规划上关注“三件事”
第一，实施好“一老一小”整体实施方案。由于“一老一小”问题具有类似性，它已被推广至全国380多个地市级以上行政单位。每个地区都已形成了相应的整体解决方案，目前的关键是确保这些方案的落地。
第二，建立考核的评估体系。应对老龄化能力评估已经纳入了高质量发展的考核体系里。
第三，“十四五”规划中期评估。评估工作已经完成，下一步的任务是进行回顾和分析，及时补齐短板。
3、政策上抓好“四个方面”
主要是落实好国办一号文件的四方面，共26条。重点抓好七类服务，就是发展民生事业、解决急难愁盼；开展六大行动，要扩大产品的供给，提升质量水平；发展七大潜力产业，聚焦多样化需求，培育潜力产业；做好六大要素保障，优化发展环境。
4、改革上统筹“三条线”
要以促进高水平的供求匹配为导向，针对不同群体的需求，统筹推进事业、产业的发展。
第一，保基本。《关于推进基本养老服务建设的意见》等政策文件已由两办出台，强调在发展银发经济和养老产业的前提是保障基本，让每位老人老有所养，在此前提基础上才谈发展银发经济。
第二，促普惠。其核心是各级政府都要出台一些优惠性政策措施，面对更广大的中低收入人群提供产品和服务。这些政策应确保提供的产品，价格合理、质量有保障，安全适用。
第三，活市场。全面放开养老服务市场，对产品市场分门别类，加强疏导和监管。
5、创新围绕“四个新”
包括投融资的创新、发展载体的创新、融合业态的创新以及产品和服务的创新。
第一，投融资创新。为支持养老服务业和养老体系的发展，中央政府通过预算内投资安排资金确保基本养老服务，关键在于如何高效利用有限的资金以达到最大化的效果，例如通过投资促进机制改革，利用政策优惠换取价格的普惠。此外，通过地方债调动地方政府的积极性，及开发利用政策性金融工具如普惠养老专项再贷款，在试点基础上全面推开。同时，应研究利用股市、债市、REITs以及产业基金和股权融资等多元化资金渠道。
第二，发展载体创新。应培育推出一批示范性城市和高水平的产业园区，特别是在京津冀、长三角、粤港澳大湾区及成渝经济区切实推进这项工作。在这些示范性项目中，需要有头部企业、上市公司、基金公司及国有企业逐步介入，有更多连锁性企业进入，进一步地平台公司、知名品牌举办有影响力的活动，以及联盟、行业协会都应得到更好发展。
第三，业态融合创新。比如养老服务+N，N可以是人工智能、互联网、物联网等。
第四，产品和服务创新。主要是丰富种类，提升质量，最终让老年人满意，让消费者满意。金融领域更需要研究如何按照中央部署做好养老金融这篇大文章。
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