环保总局的声音

　　本报记者 黄一琨 北京报道

　　叫停

　　“《环境影响评价法》不是一个橡皮图章。” 1月16日下午，国家环保总局副局长潘岳在接受本报记者专访时表示。

　　两天后的1月18日，作为国家环保总局的新闻发言人，潘岳在北京宣布停建包括金沙江溪洛渡水电站等在内的13个省市30个违法开工项目。值得注意的是，这30个项目以水电和火电项目为主，涉及中国长江三峡工程开发总公司、大唐国际股份有限公司、国电(行情 论坛)集团公司和华电(行情 论坛)集团公司、四川电力有限公司等大型电力企业。

　　“这些都是那些置环境影响评价制度于不顾的违法开工项目，严重违反了《中华人民共和国环境影响评价法》(以下简称《环评法》)。”潘岳说。

　　《环评法》规定：建设项目的环境影响评价文件未经批准，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设。而这次予以曝光停建的太仓环保发电厂和徐州华鑫发电公司等建设项目均在环评报告书未获批准的情况下，就已开工建设，有些工程已基本完成，属于典型的未批先建的违法工程。

　　“程序违法，也是严重的违法。”国家环保总局环境影响评价司司长祝兴祥说，如果程序违法问题不抓紧解决，就会出现各地争着上项目的混乱局面。

　　这并不是环保总局首次影响“生产力布局”。2004年春节刚过，国务院召开电视电话会议，要求严格控制部分行业过度投资，明确提出要制止钢铁、电解铝和水泥行业的过度投资。而银监会根据中央金融工作会议的精神，开始对钢铁、水泥、电解铝三大行业的信贷资金进行专项检查，随后，国家环保总局会同证监会、国土资源部一起加入检查队伍，环境准入也成为宏观调控的手段之一。

　　对于国家环保总局这个“二级局”来说，此次单独出击无疑是一次勇敢的举动。“国家环保总局要严格环境准入，彻底遏制低水平重复建设和无序建设，决不允许出现像铁本那样的违法建设项目。”潘岳说。

　　环保总局的知情人士对记者透露，一些企业在潘岳召开发布会之前已经获知消息，而有地方官员乃至省委书记试图游说环保总局改弦更张，但是并没有达到效果。

　　环保总局一位官员告诉记者，对于火电项目，环保总局手中握有的硬指标是各地制定并上报国家环保总局计划司的二氧化硫排污总量。环保准入制度要求项目的排污量由地域排污总量决定，不能使地区排污总量超标。根据这一指标，环保总局可以遏制地方低水平重复建设。

　　其实此次环保总局的公开表态已在一个月前“定下调子”。2004年12月9日，潘岳对外界透露，国家环保总局将对钢铁、水泥、电解铝等能耗、物耗高、环境污染严重的行业逐项清理和整顿，尤其对不符合产业政策和环保准入条件，没有经过环境影响评价审批就擅自开工建设的项目，要依法严查。

　　潘岳是在向媒体通报国家环保总局要求全国环保系统立即落实《国务院批转发展改革委关于坚决制止电站项目无序建设意见的紧急通知》的精神时，透露此消息的。按照该紧急通知的要求，国家环保总局将依法对在建和拟建电站项目的环境影响评价情况进行清查。一个多月以后，环保总局开列了第一批胆大妄为者的名单。

　　有环保方面的人士对媒体表示，自去年上半年国家叫停了一批低水平、重复建设、盲目建设的项目之后，大量的项目报告压在发改委。随后，项目审批还未核准，项目报告又集中到了国家环保局。

　　潘岳对记者表示，根据发改委的信息，2004年国家批准了6110万千瓦的电力项目，预计两年内能够满足电力需求，然而2004年全国开工电站规模达到1.5亿千瓦，已经超过批准额度一倍半。

　　依据

　　而于2003年9月1日生效的《环境影响评价法》是环保总局主要的执法依据。“我们主要通过规范环评审批程序来发现问题。程序中一个重要环节就是现场调查。只要审批部门严格遵守程序，不省去这一环，就可以根据现场环境和工程前期准备情况判断工程是否开工。”在环保总局内部分管环境评价的潘岳说。

　　对于环保部门和环保人士来说，这部法律无疑是利器。自从2003年9月该法正式颁布和施行后，“先下手为强”的钓鱼工程将面临国家环保总局的严厉考量。

　　2000年四川都江堰紫坪铺水利枢纽立项动工后，2003年4月28日和6月5日，都江堰管理局先后召开在距都江堰1310米的地方修建杨柳湖水库大坝的坝址论证会，该坝址距离世界文化遗产都江堰的核心区仅1.3公里，自此引发各方争论，成为社会公共事件。在这场争论中，反对建坝的国家环保总局官员牟广丰(行情 论坛)将上述行为统称为“钓鱼工程”，即工程强行上马，造成既成事实以后，迫使环保审批部门做出妥协的工程。

　　此次潘岳代表环保总局高调出击，是新法颁行半年以来，环保总局首次大规模对外公布违法开工项目。

　　国家环保总局政策法规司官员赵珂曾对媒体表示，环境影响评价审批程序虽然可能不会影响到有关部门最后对重大建设项目的决策，但如果有一项审批没有通过，这个项目就不能再进行下去。也就是所谓的“一票否决权”。

　　然而，环保总局手中一票否决权的行使并不完全依赖于法律规定，也同样倚重于现实中各方的博弈。

　　因此，虽几经波折，但在一些大型水利枢纽工程的论证过程中，环保总局的一票虽然醒目，但仍然缺乏最终决断权。

　　从此次公开点名开始，对违法开工项目公开点名是否会成为环保总局干预公开大型工程项目建设的一个习惯性作法呢？

　　“这是一个必然的趋势。”潘岳说。

　　博弈

　　此次潘岳代表国家环保总局“叫停”的30个工程项目中，多为地方项目，但是在与地方政府，尤其是经济发展部门之间的博弈，环保总局并没有可恃的优势。按照我国现行的行政管理体制，地方环保局归当地政府管理，环保官员由当地任命，上级环保部门只能对其进行业务指导。而一些地方环保部门的官员“念兹在兹”，出于地方保护的目的，对环境违法行为包庇、纵容、袒护，有的甚至借此谋取部门和个人的利益。

　　在2004年一场关于淮河治污花了“600亿元还是193亿元”的争论中，国家环保总局的一些官员受到舆论指责，外界认为：治淮十年，耗费巨资，但效果不明显，环保总局为此应当承担责任。

　　“企业排污，抓到了，我们只能罚点钱了事，我们没有执法权，而罚款数额又有限。”国家环保总局副局长汪纪戎对媒体表示，罚款最高限度不超过20万元，而企业治理污染的费用比这个高得多，这也就造成守法企业成本高，违法企业成本低的尴尬局面。

　　而对于基层环保局的工作人员来说，他们的“位子”、“票子”都掌握在地方领导手里，工作过于积极，往往会自讨没趣。一位地方环保局工作人员说，他们有三个不敢查：对开发区不敢查，对重点保护企业不敢查，领导不点头的不敢查。

　　对此，潘岳曾在2004年年中的“绿色中国论坛”上说：“要治理好环境污染，一些地方政府靠不住。”

　　“环保总局的地位某种程度上和李金华的审计总署一样。”一位环保总局的官员说。在此现实条件下，获得公众认同成为一种重要的执政方式。对于曾经担任《中国青年报》副总编辑和国务院经济体制改革办公室副主任的潘岳来说，公开的讲坛是一种可以倚重的工具。

　　2002年，作为经济体制改革办公室副主任，潘岳说，改革开放以来，中国平稳地实现了由计划经济向社会主义市场经济的历史性转轨，在历史上首次实行社会主义公有制与市场经济的结合，开创了一条有中国特色的创新与发展道路，使国家面貌发生前所未有的巨变。

　　2004年，作为国家环保总局副局长，潘岳则说：“我们在和平年代最重视经济发展，其次是社会问题，再次是环境生态。经济形势一日一变，社会形态一年一变，环境生态十年一变，但它们产生的实质影响正相反。经济危机可以通过宏观调控加以化解；社会危机需付出巨大政治成本才能平息；而环境危机一旦发生，将变成难以逆转的民族灾难。”

　　潘岳提供给记者的资料表明，到2020年，中国仅仅为了燃煤污染导致的疾病就将付出3900亿美元的代价，占国内生产总值的13%。如果届时中国仍保持9%的经济增长率，这就意味着当年全部经济增长被抵消后还倒退4个百分点。生态环境不可逆转的损失尚未包括在内。而有专家表示，如果中国不迅速转变生产与生活方式，人类历史上突发性环境危机对经济、社会体系的最大摧毁，将可能出现在中国。

　　在2003年10月举行的“绿色中国首届论坛”上，潘岳发表了《环境文化与民族复兴》的主题报告，后来甚至被香港特别行政区公务员事务局列入香港公务员考试内容。

　　2004年8月到9月，潘岳在谈论环境问题的一系列谈话中说，应强化党政领导干部环保绩效考核，尽快建立环境公益诉讼制度，要将环保指标纳入官员的政绩考核体系。

　　权力

　　在2004年12月召开的中央经济工作会议上，“协调经济”已经成为下一阶段经济工作中的“关键词”。会议强调说，“必须坚决扭转高消耗、高污染、低产出的状况，全面转变经济增长方式”。而在2003年10月，中央机构编制委员会办公室已经批复同意环保总局设立环境监察室的建议。

　　潘岳说：“我们正面临的严重问题并不是缺少人，更重要的是，我们需要法律和执行环境保护的权力。这就需要进行体制改革。”

　　来自国家环境保护总局环境监察局的消息说，全国环保系统内部正在构建一个上下协调、统一的垂直管理体制：加强国家和省级环境监察部门执法力量；国家设立分片管理的环境监察分局，省级环境监察部门根据需要在重点地区设立环境监察派出机构；对于市以下环保部门，特别是经济开发区环保部门，逐步实行垂直领导；地方环境保护行政主管部门主要领导的任免，要征求上一级环境保护主管部门的意见。

　　一个说法在环保系统内不胫而走：国家环保总局有望在两三年内与国家商务部、国家发改委“平起平坐”，升格为“环境保护部”，而不再是现在的“二级局”。

　　有一些人士担心，环保总局手中的权力会不会成为新的行政审批，造成权力膨胀。潘岳说：“环保总局的法定职能，还远没有实施到位，执法力度远没有达到法定要求，与当前社会经济发展程度远没有匹配，因此还远远谈不上防止环保部门的权力膨胀。当前，在经济发展对资源环境造成严重威胁的时候，环保部门拥有越多的权限和资源，就越能够充分落实科学发展观。”

　　链接

　　环保部门的当务之急

　　◎ 火电行业：

　　削减二氧化硫和氮氧化物

　　电力耗煤占煤炭总产量的60%，所排放的二氧化硫占全国总排放量的41%。环保总局已于2004年4月出台了新的火电厂排放标准，比老标准严格得多。除此之外，政府还应该开展排污权交易试点和电力环保折价，引入发电排放绩效管理机制，推行电厂环境信息公告制度。

　　◎ 西电东输工程：不能加重污染

　　为了供给东部经济发达地区电力，“十五”期间，中国在云南，贵州两省交界处的狭长地带新建10余座火电厂，新增供电能力600万千瓦。云贵两省本来就是酸雨重灾区，如果不追加脱硫资金，将会让贫困的西部地区承担不公平的巨大环境代价。

　　◎ 交通：削减污染

　　2003年，中国将成为汽车的第四大生产国和第三大消费国。汽车尾气污染在2005年将占到城市空气污染的79%。中国今年7月实行了相当于欧洲二号标准的汽车尾气排放标准，欧三标准将于2008年实施。

　　◎ 农村：要发展可再生能源

　　在中国农村，用蜂窝煤和麦秸秆敞灶燃煤作饭取暖十分普遍，室内空气中二氧化硫，砷和氟浓度超标3到6倍，给农民健康带来危害。

　　十种将不获批准的建设项目

　　1. 国家明令淘汰、禁止建设的、不符合国家产业政策的项目； 2. 列入国务院清理整顿范围，不符合国家政策规定的钢铁、电解铝、水泥、电石、铁合金、焦炭、平板玻璃、13.5万千瓦及以下火电机组等项目； 3. 位于饮用水源保护区、自然保护区、风景名胜区、重要生态功能区以及生态环境敏感区等区域，影响生态环境和污染环境的项目； 4. 不符合城市总体规划、环境保护规划的项目； 5. 位于自然保护区的核心区、缓冲区内的项目； 6. 占用自然保护区实验区，对当地生态环境造成破坏的，或者建设在自然保护区外围地带，但损害自然保护区内的环境质量和生态功能的建设项目； 7. 原有设施污染物排放达不到国家和地方排放标准和总量控制要求，不能通过“以新带老”、“以大代小”的措施，实现“增产不增污”的项目； 8. 环境污染严重，产品质量低劣，高能耗、高物耗、高水耗，污染物不能达标排放的项目； 9. 在环境质量不能满足环境功能区要求?无法通过区域平衡等替代措施削减污染负荷的项目； 10. 被明令限期治理的企业，以及“两控区”污染防治规划、三峡库区及上游水污染防治规划中污染治理项目没有按期完成污染限期治理任务的企业的新、扩、改项目。

　　(资料来源：环护总局潘岳在第一届环境影响评价国际论坛开幕式上的讲话)