燃油税幕后利益博弈 中国逼近10元1升油价时代

　　本刊记者 刘爽

　　油荒袭来

　　刚刚过去的这个夏天，留给国人一个心慌的集体记忆。这不，电荒、水荒刚刚有所缓解，油荒就来了。

　　王女士是北京一家媒体的工作人员。8月12日下班前，她接到在中央国家机关工作的丈夫打来的电话，让她马上把车加满油，因为他听说第二天汽油又要涨价了，而且那消息还说得有鼻子有眼，说93号无铅汽油每升涨4毛钱。

　　王女士开始还有点将信将疑，因为距上一次汽油涨价才过了仅仅半个多月，心想不会在这么短的时间内又一次涨价吧。不过，她随即想起了各地正在闹油荒的新闻和所谓国内外汽油价格“倒挂”的报道，也就确信无疑了，并随即将这一消息转发给几个要好的朋友。

　　第二天并没有等来汽油涨价的消息，不过王女士并不认为这是一则谣言，因为她确信目前的油价还远远没涨到头，再一次的涨价只是时间早晚的问题。

　　身在首都北京的王女士对油价的忧心忡忡，在另外一些人看来也许根本不值一提。从7月底以来席卷南中国的大面积油荒，使很多

加油站前挤满了怒气冲天的人们，他们惟一的渴望就是：甭管花多少钱、排多长时间的队，能加上油就成。

　　在广州，为了加油，一些司机半夜不睡觉排队到天亮，各加油站前都排起了蜿蜒数百米的车辆队伍，被治安搞得筋疲力尽的警察们被紧急派往加油站维持秩序。而深圳的一位副市长在当地电视台发表直播讲话，宣布采取紧急措施保证油品供应。上海市政府也紧急从外地调油，以缓解排队现象。与此同时，浙江、江苏、

福建和江西等省也都发生了供应短缺现象。甚至在大庆油田所在的黑龙江省，也破天荒地发生了油品短缺的情况。

　　油荒就是这样在中国人毫无准备的情况下，走进了人们的生活。

　　一切都源于前不久的成品油调价，而火上浇油的则是国际市场

石油价格的持续上涨。

　　7月23日，国家发改委宣布，从当天起，调整汽油、柴油的出厂价。这是在一个月内，发改委第二次上调油价，也是今年油价的第五次调整。

　　与此同时，世界石油市场价格持续上涨，每天的油价都创新高。在纽约原油期货价格继8月29日创下每桶70.80美元纪录之后，第二天又提高至每桶70.85美元。于是，眼看着“年底可能达到70美元”的预测已经提前“达标”，人们越来越相信油价“突破100美元”的说法不再是天方夜谭了。原来那些并不关心什么纽约石油期货价格、北海布伦特原油的人们，也开始关心起每天的国际油价了。

　　频繁的油价调整，使人们产生了很强的心理预期：油价还会上涨。在北京一家律师事务所工作的孟女士是一年多前买的车，当时93号汽油的价格是每升3.2元，目前价格已升至4.26元，整整涨了1元多，这样她每月的用油支出就多出来近200元。“照这样的幅度涨下去，真是有点吃不消了。”孟女士对本刊记者说，“有专家说价格还要与国际接轨，还说香港的油价是12港元。你说这心里能不慌吗？”

　　而就在国内油荒蔓延的同时，一则石油出口大幅增加的消息则让人们更加群情激愤，舆论的焦点直指国内石油巨头中石油和中石化，甚至有评论称两个石油寡头人为制造或者放纵油荒，以此要挟国家发改委大幅提高成品油价格，甚至争夺“定价权”。

　　“很显然，这是一场博弈。”中国矿业大学能源安全专家富桂教授在接受本刊记者采访时说，“目前的焦点已集中在油品价格形成机制上。”

　　据富桂教授介绍，目前我国成品油价格形成机制是在1998年和2001年两次改革方案的基础上形成的，国家发改委参照新加坡、鹿特丹和纽约三地市场前一个月成交价格(简称三地率)，当“三地率”波动超过8%时，就相应调整国内零售基准价。这种单一而僵硬的定价方式有很多缺点，前几年石油巨头正是利用这种定价机制赚取了超额利润，并借机强化了自己的垄断地位，而目前的“价格倒挂”、油荒和投机现象也都与这种定价机制有关。

　　也许很多人并不了解，去年香港联交所的盈利“冠军”是来自大陆的企业——中石油。据本刊记者查阅到的中石油营运资料显示，2004年度该公司营业收入为3886亿元人民币，净利润竟达到1029亿元人民币，堪称暴利。这一盈利水平一举将香港股市老牌利润冠军汇丰银行拉下马。而8月24日的一则消息更是给人们愤怒的情绪火上浇油，当天中石油宣布今年上半年净利润为616.24亿元人民币，增长达36.1%。海外股东们得到的那些真金白银可都是国内消费者忍受垄断之苦换来的。目前，中石油、中石化两大巨头垄断了从石油开采、加工到成品油销售的上游、中游和下游产业。正是这样的体制造就了石油巨无霸“唯我独尊”。

　　所以面对油荒，以及两大巨头所说的“用油高峰”、“台风影响”等原因，人们的心态无法再保持平衡了。既然国家赋予你控制经营的特权，享有垄断利润的甜头，就应该在油价出现波动的情况下保持平稳并确保持续供给，起到维持经济稳定、确保国家安全的作用，而不是孩子气地来个什么油荒让大家恐慌心惊。

　　据了解，8月13日，一个由国家发改委、商务部、国务院发展研究中心召集，相关部门和企业官员以及专家学者出席的高规格会议在北京召开，中心议题就是制订石油市场改革的方案。也许在不久的将来，人们就会看到一些改革措施的出台。

　　燃油税十年难磨一剑

　　在油荒肆虐的同时，一则燃油税的税率“最终达到100%”的消息更是让人们绷紧了神经。人们很容易算出来，在油价冲破5元已指日可待的情况下，100%的税率意味着几年前专家所预测的中国将进入“十元一升”高油价时代的预言并不是那么离谱。

　　国人对于燃油税可说是并不陌生，每年媒体都会炒作一番的“燃油税将择机出台”的消息让大家甚至有些麻木了。

　　据国务院发展研究中心一位不愿透露姓名的专家介绍，开征燃油税的动议，早在1994年就正式提出来了。1997年，全国人大通过《公路法》，首次提出以“燃油附加费”替代养路费等。当时燃油税是新一届政府作为税费改革的突破口提出来的，1998年10月，国务院提请全国人大审议的公路法修正案草案里，将“燃油附加费”改为“燃油税”。由于各界意见分歧较大，全国人大曾经两次否决了这个议案。经过多方协调，当1999年10月31日，《公路法》修正案终获通过时，又恰逢国际油价大涨，从当初的20美元以下涨到30美元以上。燃油税的实施就以“择机出台”的方式搁置下来。没想到这油价一路上行就没再回头过，择机出台的“时机”一择就是五六年。

　　“其实不仅仅是油价的问题，围绕燃油税展开的是各方的利益博弈。燃油税涉及的部门包括交通部、税务局，地方和中央如何分配燃油税收入，也是个很大的问题。”

　　这位专家介绍说，2000年前后燃油税推出功亏一篑，最大的阻力来自交通部门。除了养路费的收益外，人员安置是最大的问题。“那之前，税务部门提出要接收路桥收费人员12万人，没料到一下子多出了15万人，需要安置的达27万之多。而且现在已经远远不止这个数了。”

　　除了交通部门，另一个阻力来自地方政府。现在，的养路费属于地方政府收入，改为燃油税后就会中央占大头；现有的路桥收费也是由公路监管部门来收取，其中相当一部分也会进入地方政府，而改成燃油税后，这笔钱将上缴国家财政。

　　据中国矿业大学富桂教授介绍，今天所说的燃油税的概念与10年前已经完全不同了。当初推出燃油税时，主要着眼点是当时的“费改税”，是国家财政体制改革的一部分，即增加国家税收，减少偷漏税。现在人们发现了开征燃油税的更多好处。目前中国已成为全球第二大石油进口国，能源供需矛盾越来越突出，“节约能源”已被提升到基本国策的战略高度。现在几乎所有人都承认，实行燃油税改革，总体而言利大于弊，它体现了公平原则，可以抑制公路乱收费，也可以动用价格杠杆，利用税收手段推进节能。可这样一个势在必行的好政策，从最早提出到现在，已经10年了，燃油税一直难产。这也算是一个中国特色吧。

　　“其实，燃油税何时出台，当初国际市场高油价的因素已经不重要了，甚至高油价还使得燃油税改革增加了紧迫性。在价高时出台燃油税政策，更可以促进节油，抑制消费。”

　　富桂教授说，目前出台燃油税遇到的主要难点包括：税率应该定多高，征收应该在生产环节还是销售环节，农用车、出租车及船舶用油的燃油税如何确定，燃油税是部分还是全部取代路桥收费，形成的税收收入在中央与地方之间如何分配等。

　　对于燃油税最新的政策支持来自国务院。在日前发布的《国务院关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》中提出，要“适时开征燃油税”。将开征燃油税提高到建设节约型社会这样的战略高度，燃油税的出台也就呼之欲出了。

　　生活在能源危机阴影下

　　接踪而来的电荒、水荒、油荒，鲜明地折射出中国这个发展中的巨人所面临的成长的苦恼。有专家预言，中国的发展将伴随着世界第四次石油危机的脚步共舞。

　　上个世纪70年代以来，西方国家经历的三次石油危机，令人至今回想起来仍不寒而栗。在那个可怕的年代，经济停滞、物价飞涨、股市下跌。中国的经济能否度过能源危机这个发展瓶颈，避免重蹈覆辙，无疑考验着这个国家政府和人民的智慧。

　　作为能源专家，富桂教授对能源的现状的认识无疑是十分清醒的。他介绍说，在替代化石能源的新能源广泛应用之前，世界性的危机随时可能爆发。因为全世界已有30年没有发现大型油田，现有储量只够开采20年，天然气大概只能再开采30年，而可替代能源的研究仍进展缓慢。可以说低油价时代是一去不复返了，我们中国人应该学会适应生活在一个石油紧缺时代，对超出我们预期的高油价应该有一个心理准备。

　　“我们应该重新考虑我们的发展战略。那种高投入、高能耗、高增长的发展模式已经难以为继。”富桂教授说，“能源瓶颈正成为制约中国经济增长的最主要因素。2004年以来，‘煤电油运’全面告急，全国近九成省份曾经拉闸限电。在经过一轮狂风暴雨式的宏观调控后，进入2005年，我们发现能源紧缺的局面并未缓解。应该说，我们目前经济的快速增长在很大程度上是依赖资源的高消耗，例如我们万元GDP能耗水平超过发达国家3～11倍，我们的建筑能耗超过发达国家2～3倍，而高消耗的发展模式使中国本来紧张的资源形势日趋严峻，资源和环境的承载力已近极限。如果我们不能切实改变现行的生产模式和消费方式，势必进一步加剧资源短缺的压力，甚至有可能丧失发展机遇。”

　　富桂教授特别提及了目前热炒的“节约型社会”的运动：“思路是十分正确的，这也是我们的必由之路。例如石油，如果我们按美国现在的标准消费，每年需50亿吨以上，全世界生产的石油都给中国用也不够。”

　　国务院总理温家宝在近期召开的全国做好建设节约型社会近期重点工作电视电话会议上强调，加快建设节约型社会，事关现代化建设进程和国家安全，事关人民群众福祉和根本利益，事关中华民族生存和长远发展。要从全局和战略的高度，充分认识加快建设节约型社会的极端重要性和紧迫性，在全国范围内大张旗鼓、深入持久地开展资源节约活动，加快推进节约型社会建设，促进我国经济社会全面协调可持续发展。

　　但富桂教授也提到，虽然我们能源供应形势严峻，但能源浪费、低效使用情况也很严重，一些政策也有彼此矛盾的地方。我们可以借鉴发达国家节约资源的成功经验，而法制是一个重要手段。

　　上世纪70年代的能源危机，导致了美国经济的大衰退，美国国会为此通过了能源政策的立法，其中包括建筑和设备节能的激励政策，能源部发布了新建建筑使用的国家强制性节能标准和非强制性的国家建筑节能示范性标准。1976年，《固体废弃物处置法》出台，目前已有半数以上的州制定了不同形式的再生循环法规。

　　而日本在经历了上世纪70年代的能源危机后，于1979年颁布实施了《节约能源法》，并根据情况进行了若干次修改，成为日本厉行节约并取得重大成就的根本保证。目前，日本的燃油税税率是120%，德国是260%，法国是300%，高燃油税政策促进了节能小型车的发展。除此之外，积极推进技术创新，加快设备革新，也是他们建立低能少耗、无污染生产体系的关键。

　　富桂教授特意提到了日前有关“全国有22个省份84个城市都存在对小排量汽车的歧视政策”的报道。他说，我们要实现建设节约型社会的目标，就是要通过相关法律、法规的实施，改变我们的发展思路和政策价值取向，扭转经济粗放型增长，消费盲目追求奢华的现象。例如对焦炭、电解铝等破坏生态、高耗能产品，就可以考虑开征能源税。另外，大力倡导循环经济，把降能降耗列入政府工作的考核指标也是重要的手段。

　　不过，富桂教授对中国能源的未来倒并不悲观。他说，高油价将成为一种常态，这是人类的宿命。但事情总还是祸福相依。国际原油价格的攀升与国内的石油乱象的逐渐显现，终究会促使以前被忽视了的问题浮上水面。上世纪的能源危机促使西方国家加快了对新能源、新材料的研究，并日益得到广泛应用。生物柴油、燃料电池等一大批新技术产品开始涌现，核能、太阳能、风能、地热等替代能源被广泛接受和使用，大大减少了对石油的依赖。

　　“像石油、煤炭这样的化石能源早晚有枯竭的一天，聪明的人类完全可以在此之前开发出经济、适用的新的替代能源。”富桂教授说，“不是有国外的科学家预测说，50年后，人类目前因为争夺能源的战争都不存在了，因为那些能源都没有了。相反，像中国的新疆、非洲的撒哈拉的大沙漠倒成了世界的能源中心，因为那里建设的超大规模的太阳能电站完全能满足全世界的能源需求。到那时，目前的西部大开发也就水到渠成了。”

　　没有想到，像能源危机这样沉重的话题，在能源专家的眼里，竟还那样轻松。

　　(摘自《法律与生活》半月刊2005年9月下半月刊)

　

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