电动自行车的上路权：法学家与立法者的分歧

　　本报记者 秦旭东 实习记者 秦婴 北京报道

　　老刘退休以后悠闲自在的生活最近碰到了麻烦。从7月1日开始，他骑了快一年的电动自行车，在珠海成了“非法交通工具”，不能再上路行驶了——除非你把电池卸下来，由“电动”变为“人动”，交警告诉他。

　　还真有人和警察玩起猫捉老鼠的游戏。他把电池卸下，装进背在身后的包里，然后用不显眼的电线连着自行车，碰到警察就掐电源——“电动”还是“人动”，全在那一念之间。

　　这就好像电动自行车多舛的命运，“合法”还是“非法”，全在立法者一念之间。

　　不过在徐卉看来，这不是关于车的问题，而是涉及千千万万人的权利和利益的问题，涉及到的是公共资源的公平分配，“有关公益”，所以，他们要介入。

　　徐卉是社科院法学所的教授，同时也是东方公益法律援助律师事务所(下简称东方公益所)的执行主任。

　　7月29日上午，在中国社会科学院法学研究所的会议厅里，“《珠海经济特区道路交通安全管理条例》(下简称《珠海条例》)合法性问题和电动自行车上路权”研讨会进行正酣。

　　徐卉和同事们正在起草一个对《珠海条例》进行合法性审查的建议书，不日将提交给全国人大常委会。

　　争议电动自行车

　　事情起于7月1日生效实施的《珠海条例》。先后在北京、福州等地相继被禁的电动自行车，此次在珠海被彻底地以地方性法规的方式禁止。

　　条例第七条明确规定，对电动自行车、人力三轮车等非机动车不予注册登记，禁止上路。第三十三条还规定了严厉的处罚措施——违者将被扣车、罚款500元，逾期不接受处理的将没收车辆并销毁。就在条例生效当天，在珠海有59辆上路的电动自行车被扣。

　　据珠海市自行车协会统计，禁令一出，关涉珠海4万余户、20多万人的出行，价值8000多万元的43000多辆车将沦为废品。

　　今年6月6日珠海市人大、市政府举行的新闻发布会上，立法者列举了电动自行车的几大“罪状”：

　　事故多发；

　　与人及汽车争道。2001年后，珠海市相继对市内四条主干道进行改造，取消了非机动车道，电动自行车与行人在人行道上混行，对交通安全和行人通行权构成极大威胁；

　　电动自行车的铅酸电池可能导致严重的二次污染；

　　电动自行车不用购买保险，发生交通事故后损害赔偿没有保障，容易引发社会矛盾，增加社会不安定因素。

　　此外，珠海市政府还明确宣告，因为珠海市政府从未对电动自行车核发过号牌，从未实施过行政许可，所以对禁行以后的财产损失，不予任何补偿。

　　“安全”与“环保”成为珠海封杀电动自行车的核心理由。然而对此的质疑之声也是言之凿凿。

　　北京大学外国经济学说研究中心副主任、中国体改研究会公共政策研究所副所长夏业良认为，如果说车速快是不安全因素，那么是否要禁止车速更快的汽车呢？主要的解决办法应该是非机动车道与人行道分离。

　　全国自行车标准化中心主任余世光说，对电动自行车有严格的国家标准(GBI7761)，能保证其骑行安全，而且，为防止摩托化倾向，标准还会适时修改，从严要求。

　　而对于可能造成污染的铅酸电池，清华大学电动自行车专家马贵龙教授认为，只要加强电池回收环节，污染问题是可以避免的。

　　徐卉认为，以没有非机动车道路为由禁止电动自行车，是本末倒置——先取消了非机动车道路，再以此为由禁电动自行车。至于“环保”问题，为什么对于同样使用铅酸电池并且还会排放尾气的汽车就不禁止呢？

　　立法“合法性”之辩

　　围绕电动自行车禁限之争，为时多年。而此次珠海立法引来的，不仅是自行车业界的哗然之声，更有法学界的关注。

　　东方公益所认为，《珠海条例》第7条及33条的规定，违反了《立法法》、《道路交通安全法》和《行政许可法》等上位法的规定，因此他们建议全国人大常委会对其进行合法性审查，并撤消关于禁止电动自行车登记上路的规定。

　　社科院法学所教授、东方公益所主任肖贤富解释说，“《道路交通安全法》实际上已经为备受争议的电动自行车验明正身了。”

　　该法明确规定电动自行车为非机动车，“依法应当登记的非机动车，经过登记后可以上路，而应当登记的非机动车的种类，由省级政府根据当地实际情况规定。”

　　也就是说，非机动车分为“依法应当登记的”和“依法不用登记的”，可以依法管理甚至限制，但绝对没有武断地禁止。而且，要不要登记，也只是授权给省级政府。《珠海条例》无论是作为特区立法，还是地方性法规，都无权做出该种规定。

　　而国家行政学院杨小军教授认为，对电动自行车实行登记上路制度，属于一种行政许可。“上游的生产、销售都是经过合法许可的，下游的使用却不允许，这显然是有违《行政许可法》的，即使是许可变更了，也应该根据信赖保护原则，给予赔偿。”

　　面对如潮的反对之声，珠海市在贯彻执行条例的宣传提纲做出回应。

　　首先，珠海是行使全国人大授权立法(经济特区立法权)和立法法赋予的地方立法权，依照法定权限和程序制定条例的，并没有越权；

　　第二，珠海根据特区的实际需要禁止电动自行车上路，符合《道路交通安全法》，制定中的《广东省道路交通安全管理条例》(草案)就规定，各地市政府对电动自行车不予登记的，提请省政府批准；

　　第三，在条例制定之前，珠海就对电动自行车说“不”了，因此不应承担对违反规定购买和使用的电动自行车的“补偿”问题。

　　珠海立法的“合法性”问题，徐卉和肖贤富们希望全国人大常委会给个说法。徐卉说，他们将对建议书进行修改完善，在8月中旬左右正式递交。

　　社科院法学所教授、中国宪法学研究会副会长莫纪宏对建议书的前景表示审慎。“严格地讲，这是一个宪法问题。但是，合法性审查以及合宪性审查的标准和方法，很难拿出一个明确的制度依据，法理上还没有完全说清楚。”

　　莫纪宏以为，只能期待不断出现这样的实践，引起越来越多的关注和讨论，来推动制度和实践的进步。

　　“不是车的权利而是人的权利”

　　莫纪宏说，“电动自行车的路权问题，要化解成道路交通安全参与人的路权，是不同人群的路权。立法机关应该基于公共利益和对不同利益群体的平衡，作出最后的决断。

　　所以还是要归结到合理性问题上，要通过民主程序来加以消解。公共政策制定中，要考虑有多少人开车，多少人走路，又有多少人骑自行车，听取各方面的意见。”

　　社科院法学所张明杰教授则分析，电动自行车之争，涉及到几对具体的权利关系，都需要权衡考虑，不能偏于一端——

　　电动自行车行业的生存发展权和公众的消费选择权问题关系；

　　纳税人对于公共政策制定的参与权和公共政策制定者的决策权的关系；

　　公共资源(道路属于公共资源)的所有者或使用者(也就是开车的人、骑自行车的人和走路的人)之间的权利关系；

　　道路交通管理者和被管理者(或者说是道路交通使用者)之间的关系。

　　社科院法学所宪法与行政法研究室主任周汉华教授说，问题的关键不仅仅限于电动自行车，还有很多地方禁止摩托车，甚至禁止微型汽车，这涉及到政府管制问题。

　　道路安全和环保，都是政府要考虑的问题，关键是怎么管？从技术和经济手段上，对车速、车重、电池等，《道路交通安全法》和电动自行车的国家标准都已经规定了，通过奖优罚劣、市场调解，就可以解决问题。

　　现在的状况是，其他的管制手段都没有用，就直接采取行政手段上的最后一招——全面禁止，负面的效果就太大了。

　　据了解，目前在长三角地区，包括上海、南京、苏州、杭州、宁波、绍兴等地，是允许电动自行车上牌、上路的；而太原、福州、广州、海口、武汉、南宁等地，则禁止电动自行车上牌、上路。

　　全国政协委员、上海市政府参事赵国通认为，在发展城市交通上，“各行其道，相互补充的多元交通模式”的确是个不错的选择。

　　在上海市，对电动自行车上牌是既不鼓励也不限制，购买符合上牌目录的电动自行车即可办理上牌手续，对电池回收问题，也有完善的规定。上海市还准备构建与主干路配套的非机动车交通通道网络。

　　浙江省自行车协会理事长张顺荣介绍，在日前出台的《浙江省实施道路交通安全法》办法(草案)中也明确，“标准的电动自行车可生产、销售，经登记后可以上道路行驶。”

　　目前，全国的电动自行车保有量已经超过1500万辆，年产量近600万辆，生产主要集中在上海、浙江、江苏和天津等地。

　　周汉华敏锐地发现，一个很明显的趋势是，在电动自行车产业发展得好的地方，不会出现禁止的问题，因为是输出省份；而没有或者很少生产的地方，往往是限制比较多的地方，这里还有一个全国的市场统一问题。