公积金制度的前世今生

　　文/ 本刊记者邢力

　　中国的公积金制度并非世界通行的社保制度，而是十多年前从新加坡移植过来的。当年新加坡为什么会设计这套制度，后来又碰到了哪些棘手的新问题，这些问题的答案或许对中国公积金制度改革有启迪意义。

　　1999 年4 月，国务院颁布《住房公积金管理条例》，这被认为是我国住房公积金制度的开始。

　　师承新加坡的公积金试点

　　其实在条例正式出台前，地方上就已进行了多年尝试。早在1991 年，上海房改方案就最早借鉴了新加坡公积金制度，并以此为蓝本，提出了中国版的住房公积金制度，意在通过提高职工的支付能力鼓励职工买房。

　　当时上海之所以要搞住房公积金试点，是因为在上世纪90 年代以前，我国一直实行福利分房体制，但随着地方财力困难、企业效益滑坡等影响，住房解困速度越来越慢。由于历史原因，住房难更是长期困扰着上海市民，这时借鉴新加坡的公积金制度，综合国家、集体、个人三种力量，特别是把职工的一部分工资投入到住宅上，从而提高其自我购房支付意愿和能力就显得很有必要。

　　继上海试行后，1992 年起，北京、天津、南京、武汉等城市也相继建立了符合当地实际的住房公积金制度。1994年，国务院在总结部分城市试点经验的基础上颁发了《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，明确提出要在全国全面推行住房公积金制度。

　　而随着1998 年8 月福利分房制度的正式终结，住房公积金制度才开始在国务院的推动下向全国铺开，同时公积金的使用方向也从过去以单位和政府住房项目贷款为主，转变为向职工个人发放购房贷款为主。此后，公积金贷款成了老百姓买房时重要的低息贷款手段。

　　新加坡公积金制度溯源

　　从上海的最先试点，到后来的全国铺开，我国公积金制度的蓝本——新加坡公积金制度到底有哪些优点值得我们借鉴呢？

　　新加坡的中央公积金制度是在1955年通过颁行《中央公积金法》确立的。当时的新加坡还是英属殖民地，除公务员和少部分雇员外，其他群体都没有正式的养老保障，于是当时的英国殖民政府就推行了中央公积金制度，即相当于强制性的存款储蓄，为退休后国民提供养老保障。该制度实际上是独立于政府预算之外，无需征税，由立法强制推行的国民储蓄计划，雇主与雇员分别按薪资的一定比例抽出薪资的一部分存入个人公积金账户并按期结息。

　　区别于许多欧美发达国家的高福利制度，新加坡在1965年建国后，李光耀领导的执政党人民行动党并没有照抄福利国家的老路，从而使政府背上沉重负担，而是采取“严父主义”，通过不断扩张中央公积金制度的保障范围，强制替国民理财，逐步把中央公积金制度从单一的养老保障储蓄功能拓展成涵盖养老、医疗、住房、教育、投资等内容的社会保障制度。2013年，新加坡中央公积金总余额高达2000亿美元，相当于其2012年GDP的74%！

　　如今作为非福利国家的新加坡，依靠“不是福利、胜似福利”的公积金制度，成为全世界社会保障体制最优越、最全面的国家之一。这也是当时“人口压力重，经济底子薄”的中国在考察各国社保体制后，选择师法新加坡的主要原因。我国在从新加坡引入养老、医疗、失业等其他社会保障制度的同时，也把“公积金”这个名称引入了进来，并特别指代住房领域的社会保障。和我国现行的公积金制度一样，新加坡中央公积金的住房部分，也既可以用于支付房款、归还房贷，还可以申请低息贷款，退休时还可以把公积金账户余额取出。

　　中国式公积金：画虎不成反类犬

　　新加坡中央公积金会员拥有的个人账户分为三个部分，一是普通账户，用于购房、支付获准情况下的投资、保险和教育支出；二是保健账户，主要用于支付本人及直系亲属医疗费用；三是特别账户，只限于养老和特殊情况下的应急支出以及经允许情况下的投资，一般在退休前不能动用。3个账户的公积金所占薪资比例不同，逐个降低。

　　然而我国引入公积金制度时，只学到了表象，即把公积金账户分为住房公积金(普通账户)、医疗保险金(保健账户)、养老保险金(特别账户)等，却为了减轻政府自身的历史包袱，而没有照搬新加坡公积金制度最关键的个人账户制，采取了“统账结合”的制度，从而为今天养老金空账越来越大的问题埋下了祸根。

　　而中新两国的缴费比例也大相径庭。

　　新加坡公积金的缴费比例由隶属劳工部的全国工资理事会提出建议，经政府同意后实行。工资理事会再综合考虑经济和工资的增长情况，对公积金的缴费比例提出建议。一般在经济良好、工资快速增长时提高比例；在经济衰退、企业困难时降低比例。久而久之，这也成了新加坡政府的一项货币政策工具——在经济高增长时期，工资快速提高，通过提高公积金缴费比例，把一部分用于即时消费的资金转化为长期积累基金，从而有效控制通胀；在经济不景气时，又通过降低缴费比例，促使经济得以恢复。

　　在上世纪50~60年代，新加坡公积金为月薪的10%，由雇员和雇主各付5%；上世纪70 年代，新加坡经济发展迅速，这一比例逐步增至16%、20%、30%；上世纪80 年代，新加坡经济巅峰时，公积金缴存比例一度高达50%，经济高增长时代过去后又逐渐降低。

　　然而我国的公积金却并没有形成与经济和工资增速合拍的缴费比例变动标准，大部分地方政府在过去15 年中从未改变过包含公积金在内的社保缴费比例(少数地区微幅下调过)，比如上海当前雇主与雇员共同缴纳的“五险一金”比例高达雇员工资的59.5%，比新加坡经济全盛时期的公积金缴费比例还要高！可在2008年金融危机后，大量制造业中的民营企业用工成本不断上升、利润率节节下滑，社保缴费比例之高成了许多企业难以承受之重，这也是许多民企不愿为员工缴纳公积金的主要原因。

　　更重要的差异是，新加坡政府依靠公积金所积累的巨额资金在上世纪70~80年代经济起飞时期建造了大量的保障性住房(组屋)，以至于如今80%以上的新加坡居民都购买并住进了政府提供的廉价组屋，只有不到20%的高收入居民才会选择购买高价商品房。可在中国，由于政府保障房建设启动太晚，虽然职工已缴纳了15年公积金，但至今还只有极少数居民真正享受到了政府保障房的福利，不禁令人扼腕。

　　新加坡公积金同样面临难题

　　不但中国在引入新加坡公积金制度时“画虎不成反类犬”，就算是“老祖宗”新加坡的中央公积金制度，在21世纪的今天也渐显疲态，颇受诟病。

　　2014 年6月7日，在一向风平浪静的新加坡，发生了一场以当地标准来看堪称“规模浩大”的群众示威，有6000多人在新加坡唯一被允许进行公开示威的芳林公园集会，抗议国家的公积金制度。他们对现行公积金制度的不满主要有两点：一是认为强制拿走百姓的一部分收入后，政府运作公积金的手法不透明，容易出现暗箱操作并损害公积金持有人的利益；二是认为政府给的公积金利息太低，无法满足新加坡人的养老、住房等需求。

　　因此示威者要求政府在运作人民的储蓄时更透明，让人民获得更多的知情权，并允许人民将公积金普通账户里的存款用于教育、投资等更多方面，并允许55岁以上的人将存款全部提出。更重要的是，政府既然已经从公积金制度中得到巨大收益，也应提高存款利率，让人民分享到更多的公积金收益。

　　显然，新加坡公积金制度面临的“透明管理”和“保值增值”这两大难题，同样也是如今中国公积金制度最核心的症结所在，而呼唤“透明管理”的实质还是人们担心公积金账户里的钱不安全，无法按自己所期望的保值增值，因此一边呼吁提高公积金存款利率，一边要求放松提取公积金用于其他用途的条件。

　　据了解，尽管《中央公积金法》允许公积金局动用一定数额的公积金通过投资方式保值增值，但事实上和中国的社保金保值困局一样，闲置资金几乎全部被存入了新加坡中央银行，用于购买政府债券，政府给予的债券利率则与公积金的存款利率相等。从1955 年以来，公积金利率根据大银行的定期存款与储蓄的平均利率确定，一直略高于通胀率，从而保证公积金不贬值。根据最新公布的利率，政府需对普通账户资金支付每年2.5%的利息，对特别和保健账户支付4%的利息。

　　可在投资日益多元化的时代，仅仅跑赢CPI的回报率已无法让大部分民众满意，毕竟许多人通过聪明投资能获得远高于通胀的收益水平。只是对中国的公积金持有人来说，目前2.6%的公积金存款利率甚至很多时候连CPI都跑不过。新加坡公积金制度面临的问题再次给中国的公积金困局敲响了警钟：中国的公积金制度是到了必须要动大手术的时候了！