巴西告别石油国有垄断企业十年

　　作者 杨雷　　

    编者按

　　能源部呼之欲出，中国的能源体制改革亟待在新的管理架构下得到进一步推动。刚刚过去的雪灾再次暴露了煤、电等能源多头管理的弊端。石油更是个大问题。现在国际原油价格已经突破每桶100美元，而目前我国石油需求的一半需要依靠进口。

　　国有垄断石油企业，一方面依靠垄断地位获得了巨额利润并引发了公众对收入分配制度的强烈不满，另一方面，成品油价格改革仍未启动，市场化的要素价格传导机制仍未确立。中国的石油产业该如何改革？如何在打破垄断后提高效率并确保国家能源安全？新的能源部应该扮演什么样的角色？另一个发展中国家巴西石油市场化改革的经验——分散国有垄断公司的股权但保持国家控股，在纽约上市加强公司治理，加强勘探技术研发增加储量等，都值得我们参考。

　　巴西超过80%的石油都在深海。通过聚集全国最优秀的人参与研发，Petrobras的深海勘探开采技术世界一流　资料图片

　　1998年1月，巴西根据新的石油法成立国家石油署(ANP)，开始推行石油改革，对民营资本和外资全面开放石油领域。十年过去，当初的垄断公司重焕青春，市场活力十足，这期间巴西的石油产量和储量几乎都翻了一番，并且在2007年底由石油净进口国成为石油净出口国。我们常说的那句话：只有改革才能更好地发展，在地球另一端获得了生动的佐证。

　　温和渐进的石油改革

　　激烈争论两年之后，1997年8月，巴西石油工业对民营资本和外资全面开放，原国家石油公司Petrobras不再享有行政垄断特权，但政府保持了控股权

　　时光倒流十几年，巴西正处于艰难时刻。这个正在转型的拉丁美洲最大经济体在享受了多年的经济高增长后，随着外商投资减少、经济不平衡等诸多因素，经济增长大幅度减缓，通货膨胀严峻。在国内外的压力下，巴西政府开始推行一系列新政来改变这种局面，着力进行金融改革、经济结构调整和民营化，实施更加自由的经济政策。正是在这种背景下，巴西石油体制改革被提上议事日程。

　　在1997年以前，Petrobras作为国家石油公司，具有宪法赋予的行政垄断特权，Petrobras代表国家拥有巴西的石油天然气资源，负责巴西境内所有的石油勘探开发和绝大部分的炼油及销售。Petrobras作为最大的国家垄断公司，对其进行改革和私有化，成为当时巴西深化改革的标杆性行动。

　　垄断体制通常具有的弊端，Petrobras也不例外。由于垄断，巴西石油行业投资不足，缺乏活力。巴西含油气盆地众多，资源丰富，但一直高度依赖进口石油。在缺乏竞争的环境里，国家公司的低效率和高浪费也日益凸显。在整个经济改革的背景下，高度垄断的体制与巴西新政所倡导的市场经济背道而驰，国内外要求开放石油领域的呼声日高。

　　现在回顾，巴西石油体制改革更多的是一种自上而下的改革，是当时政治体制和经济体制变革中的重要一环。按照当时被看作西方背景的精英知识分子们设计的框架，应该对Petrobras进行彻底私有化，这样才能为整个国家进行的私有化运动树立信心。在经济学的经典教义里，垄断的危害不言而喻，打破垄断当然也越彻底越好。产权明晰、规则明确的新体制成为目标。

　　改革势在必行。1995年11月，巴西对1988年版的宪法进行新一轮修订，其中第177款关于巴西石油公司Petrobras在石油领域的垄断权从宪法角度被终止。石油体制改革就此拉开序幕。

　　随着改革的推进，反对的声音一浪高过一浪，除了有失去既得利益的因素，更多的则是出于对国家利益的忧虑。石油行业的元老们缅怀当初创立Petrobras的艰辛以及巴西自力更生开创石油工业的辉煌历史，认为这种垄断是必要的，也行之有效，直斥改革为出卖国家利益。甚至有人散布这是西方国家在巴西政坛的代言人要借改革来侵占巴西的石油财富。很多人也非常关心改革的过程是否透明、公正，国家财产是否会被瓜分和贱卖。当时巴西作为石油净进口国，很多人也担心改革会影响国家的石油安全。这些声音既来自Petrobras和石油业界，也来自政界的保守派。

　　决策者不得不认真考虑这些因素，他们当然不希望石油行业就此陷入混乱，于是改革方案进行了不断的调整。1996年卡多佐总统甚至亲自到参议院进行说明，承诺国家将继续保持对Petrobras的控股地位，强调国家资产不会流失，安抚那些反对者。为了稳妥起见，改革方案还规定了新政策要有过渡期，这一期限被定为36个月。

　　历经一轮轮的协商，1997年8月6日，时任总统卡多佐终于签署了新的石油法，这部编号为9.478的法律详细制定了石油改革的法律框架，据此依法成立的机构——国家石油署(ANP)将全面管理石油勘探开发的招标和授权，代表国家行使对石油天然气资源的管理权，从而取代了Petrobras曾经行使的政府职能。

　　从1995年宪法修订奠定石油改革的基调，到真正制定出详细的改革方案并得以实施，花费了差不多两年时间。

　　根据新的石油法，巴西石油工业实现了政企分开，Petrobras不再行使政府职能，同时石油天然气领域对民营资本和外资全面开放，只要符合相应的准入标准，都可以通过参加公开的招投标或者直接向国家石油署申请获得石油勘探开发、炼油、运输以及下游业务等的许可。同时，Petrobras作为公司不再享受任何特权，必须在市场上和其他参与者平等竞争。作为一项必要的辅助措施，国家石油署要求Petrobras移交了巴西石油领域所有的公益性资料，包括地质、地理等数据，并新成立了一个叫“数据银行”的机构，这些资料将对所有感兴趣的投资者开放，以便于让他们和Petrobras站在同一起跑线上竞争。

　　Petrobras改组后，一开始是由能源与矿产部长兼任董事会主席。为了保护Petrobras的利益，法律规定，Petrobras已经有商业发现或较大投资的勘探区块，经明确后将由Petrobras继续持有3年进行勘探，不参加公开招标，有发现后可进一步进行开发。有些改革措施也不是一步到位，而是逐步实施，比如Petrobras真正失去对原油和成品油进出口的垄断权利，已经是到2002年1月份了。

　　垄断公司焕发青春

　　改革以后，仅仅用了6年时间，Petrobras就再次将产量翻了一番，Petrobras与人们当初担心的相反，不但没有衰落，反而迎来了更大的发展

　　大名鼎鼎的Petrobras是世界上最著名的石油公司之一，在《石油情报周刊》最新的排名中，名列世界石油公司排行榜第15名。为了特别表明已经不再是国家垄断公司，Petrobras在网站上强调自己是全球第七大上市交易的公众石油公司。

　　1954年3月，Petrobras正式挂牌成立。Petrobras的成立要追溯到1953年，根据当年10月份颁布的老石油法，拟成立Petrobras代表国家全面进行石油天然气资源的管理和开发，具体说就是以国家公司身份负责巴西所有的石油勘探开发和炼油业务，负责原油和天然气以及制成品的运输，其中包括海运和管道运输。除了原先就有的两家小型私营炼厂，所有炼油业务也被Petrobras尽收囊中。在当时的历史背景下，这是巴西自力更生发展石油天然气工业的重要举措，在随后的发展中，Petrobras实际上完成了对巴西石油天然气工业的全面把持。